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浅谈如何发挥县级政府法制机构的作用和意义 县级以上人民政府法制机构负责篇一

发挥行政监察职能作用的思考

2011年09月01日

来源：求是理论网 作者：雷文天 字号：『 大字体 中字体 小字体 』 我要评论

纪检监察派驻机构实行统一管理以来，如何充分发挥派驻机构的行政监察职能作用，是各级纪检监察机关不断探索实践的重要课题。本文就当前派驻机构在履行行政监察职能中存在的问题以及派驻机构发挥行政监察职能作用的思路及建议作一初浅分析。

当前派驻纪检组监察室在履行行政监察职能中存在的困难及问题

管理体制还不适应。监察机构是行使监察职能的机关，理应依法独立行使监督职能。但从实践来看，目前的纪检监察派驻机构，名义上业务工作和干部工作由上级纪检监察部门实行统一管理，但实际上由于派驻干部的工作圈子、人际交往多在派驻单位，最关键的是工资福利待遇等全由驻在部门负责，这就决定了派驻机构干部在更多的利益考虑上与驻在部门存在着千丝万缕的必然联系。在从事的工作中，派驻纪检监察人员往往也会被驻在部门自然视为单位行政机关工作人员安排具体事务。很多派驻纪检组监察室除承担本应由驻在部门党组负责的党风廉政建设主要责任外，还要承担大量的派驻机构负责人原则上不参与的驻在部门的业务分工。这种“利益共同体”关系，自然导致监察人员角色错位，在履职过程中，既当运动员，又当裁判员，既是监督者，又是参与者。注定了“一个锅里舀饭，一个鼻孔出气”成为这种管理体制的常态结果。从以往的案例看，很多“班子集体违规”、“集体失语”或“集体无意识”导致的违规违纪案件，都脱不出这种体制下“左手监督右手”的尴尬。

能力素质还不适应。纪检监察工作成效如何，不仅取决于管理体制、职能定位、监察氛围等因素，更重要的还取决于纪检监察人员的个体素质和监察队伍的整体能力。从实际工作反映来看，当前纪检监察队伍的整体素质有新的提升，但也不可否认，部分干部能力素质与新形势下纪检监察工作的要求还有很大差距。不敢监督、不愿监督、不善监督、不能监督的问题还比较突出，监督工作形式化的问题多有反应。特别是对党风廉政建设和反腐败斗争面临的一系列新情况、新问题研究不深，把握不准，对纪检监察重点领域的一些矛盾和问题，分不清是非，拿不定主意，抓不住规律，提不出对策，工作表面应付，致使一些问题由小变大，积少成多，矛盾升级激化，势态扩大。甚至将一些一般性问题上升为政治性问题，将个体性问题演化成群体性事件。

工作方法还不适应。强调继承传统多，鼓励改革创新少，对纪检监察工作的形式，长期一种方法，一个模式。实体监察开展的较多，程序监察开展的较少；事后监察开展的较多，事前监察和事中开展的较少；随机监察的较多，全程监察的较少；廉政监察、效能监察较多，执法监察较少；教育为主的多，责任追究的较少。工作预见性差，总是被问题牵着鼻子走。思想不敏感，对一些倾向性问题和突发性问题缺乏应有的反应，甚至见怪不怪，往往是问题出了吓一跳，事情大了才去管，矛盾激化了才去堵。使纪检监察工作始终处于“头痛医头、脚痛医脚”的较低层面。无怪乎民间流传一种说法：案件多是人“咬”人“咬”出来的，搞内“讧”“讧”出来的，情妇“闹”“闹”出来的，而不是纪检监察主动“查”出来的。

派驻纪检组监察室发挥行政监察职能作用的思路及建议

理顺关系，把握主动。派驻纪检监察机构必须在“理顺关系中发挥作用，在争取主动中赢得支持”。这是经验之谈，更是工作要诀。要注意理顺与所驻部门“一把手”及班子成员的关系。派驻机构与所驻部门是监督与被监督的关系。派驻单位党组书记局长对本单位的党风廉政建设工作负总责，班子成员对分管部门和事项负直接责任，派驻机构代表上级纪委监察部门对驻在单位实施监督检查，督促各项工作落实，对驻在单位执行制度情况及时提出意见和建议，对班子成员及相关工作负责人思想作风、廉洁自律等方面出现苗头性问题应早打招呼早提醒，防微杜渐。对发现制度缺失或政策、制度执行不力等问题应与“一把手”勤沟通、多汇报，及时提出意见及建议，争取“一把手”的支持。实践也反复证明，纪检监察工作要打赢主动仗，争取部门“一把手”重视支持是关键。反之，纪检监察工作就可能受冷落、被“边缘化”。要注意理顺本职工作与驻在部门安排的业务工作的关系。派驻机构一般不参与驻在单位的业务分工，但在不影响履行本职任务的情况下，也可适当承担个别业务分工，这样更有利于纪检监察人员了解掌握情况，熟悉业务技能，融洽相互关系。但在处理本职工作与驻在部门业务分工的关系时，要注意分清主次，不能反客为主，更不能因种驻在部门的“责任田”，而荒了纪检监察的“自留地”。

明确职责，找准定位。派驻机构既要服务驻在部门中心工作，又要履行好监督职能。这就要求派驻机构转变原有思维，明确派驻机构与驻在部门不是被领导与领导的关系，而是监督与被监督的关系。为此，派驻机构要把监督作为第一职责，敢于履行自己的监督职能，严格按照党纪条规办事，对领导干部违纪问题要敢于反映，属于自己职权范围内的要敢于处理。要牢固树立“加强监督是本职、疏于监督是失职、不善于监督是不称职”的观念，把纪检监察工作的重心转移到监督、检查、督促、指导、协调上来。要重点督促所驻部门及下属单位贯彻执行党的路线、方针、政策和决议，遵守国家法律、法规，执行党中央、国务院及上级党委、政府决定、命令。督促驻在单位党委（党组）履行“一岗双责”要求，落实党风廉政建设责任制。督促党委（党组）贯彻执行民主集中制，做好党务政务公开工作，配合开展党风党纪和廉政教育，检查反腐倡廉各项工作的落实，加强对干部选拔任用的监督检查，监督重大事项决策、重要项目安排、大额资金使用情况，对重大建设项目实施过程进行监督检查，开展反腐倡廉调查研究，做好信访举报落实、案件查处和上级纪委监察部门交办的其他工作等等。

讲究方法，灵活方式。纪检监察工作“不敢、不愿、不能”监督，很大程度上与“不善”监督有很大关系。要善于“相时而动”。就是要选择恰当时机开展纪检监察。如利用案件查处、案件通报、警示教育等群众感兴趣的时机和话题，结合案情通报安排部署和开展纪检监察工作，就会起到事半功倍的效果。要善于“借力打力”。“只有领导骨干的积极性，而无广大群众的积极性相结合，便将成为少数人的空忙。”做好纪检监察工作同样如此，必须善于“借力打力”。要借助法律法规和上级政策文件之力、借助领导和群众之力开展工作。惟其如此，纪检监察工作才能持久发展。要善于“乘势而为”。即要抓住当前中央及地方各级组织大力加强纪检监察和反腐败工作的有利时机，在工作方法上改进，将监“效”与监“廉”相结合，监“事 ”与监“人”相结合，抓“面”与抓“点”相结合；在工作思路上调整，从以查处为主向惩防并举、注重预防上转变，从侧重对个人监督向对个人及其职能部门的监督并重上转变，从以廉政监察为主向执法监察、效能监察、廉政监察三者并重上转变；在工作重点上突破，把纪检监察的重点放在对实施方案是否合法、办理程序是否合规、部门履职是否到位、违纪违规问题是否得到及时纠正和查处上，等等。

强化素质，提能增效。要重点突出纪检监察干部的专业培训，通过培训提高专业水平。

要按照分级分类和全员培训的原则，加大教育培训力度，着力抓好新任纪检监察干部理论业务培训、干部素质能力培训、纪检监察专项业务培训等。通过纪检监察干部综合素质的提高和知识结构的改善，消除将监察工作简单等同于执纪的错误观念，消除凭经验办事而忽略法定程序的错误行为，努力做到不仅熟悉政治、法律法规而且懂经济、懂管理，并能掌握和运用现代新科技手段，开展行政效能监察工作。要建立和完善干部绩效考核制度，科学设定考核目标，细化考核指标，全面把握和科学评价干部的综合能力和工作实绩。要科学运用考核结果，充分调动广大干部的积极性和创造性，激发干部的工作热情。在此基础上，要进一步完善派驻机构干部选拔任用、轮岗交流等制度和运行机制，畅通派驻机构干部的出口，为那些政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、人民群众信得过的优秀纪检监察干部提供发展的空间和舞台，切实保证想干事、能干事、干成事、不出事的优秀纪检监察干部有干头、有盼头、有想头、有奔头，以此推动纪检监察工作更加深入有效开展。

浅谈如何发挥县级政府法制机构的作用和意义 县级以上人民政府法制机构负责篇二

浅谈如何发挥县级政府法制机构的作用

江安县人民政府法制办公室黄冀勤

在构建社会主义和谐社会的进程中，作为县级政府的法制机构，应发挥以下几方面的职能作用。

一、在政府决策上发挥参谋助手作用

决策是政府工作的前提和基础，其正确与否，直接关系到政府各项工作的成败。在全面推进依法行政的新形势下，因决策上的失误直接侵害群众利益的现象时有发生，有时造成了社会的不和谐。要改变这种状况，保证县级政府决策的科学性、民主性和合法性，县级政府法制机构应把握以下两点：

（一）县级政府重要的规范性文件均应由法制机构起草或参与起草，各乡镇、各部门的规范性文件在发布前均应报政府法制机构进行合法性审查。为使决策事项充分反映民意，凝凝聚人心，政府法制机构要通过听证等多种公开的形式，扩大决策事项的社会知晓面，增进政府与群众的相互理解，充分反映和保护群众的主人翁地位，使群众能积极参与决策、理解决策、支持决策和自觉执行决策。

（二）认真审查政府决策的合法性和合理性

1、县级政府法制机构在参谋决策时，一定要从“行政指导”的角度为政府出谋划策。

从《行政许可法》实施以来，随着法治政府建设的推进，政府职能正在从管理型向服务型转变，政府的管理范围也正从无限全能政府向有限责任政府转变。政府在决策时，首先想到的是应该管什么，应该如何管的问题，如农村剩余劳动力的输出、产业结构的调整、招商引资、行业组织或者中介机构能够自律管理等应当市场化、社会化的事务就不能再由政府来组织推动，否则政府会时常处于一种管不了又放不下的尴尬境地。所以县级政府法制机构除列席县政府常务会议为县政府依法决策提供参谋作用外，还应从指导和服务的角度，发挥行政指导行为的作用，通过非强制的手段，调动市场主体的积极性，加强政府与市场主体的沟通理解，谋求相对人自愿作出或不作出某种行为。

2、科学、理性行使自由裁量量权

现行的法律规定了县级政府及其所很属部门享有大的自由裁量空间，而自由裁量权事关法律的公平、公正，关系到群众对政府的信任，是影响社会和谐的一个重要因素。县级政府法制机构应在前述充分调研的基础上，科学合理确定违法行为责任与后果的标准，使责任与后果相适应，避免决策的畸轻畸重，特别是慎重行使强制措施，确保行政权的公平行使。

二、在行政权力运行中发挥监督制约作用。

近年来，基层的行政执法行为逐步规范、文明，行政执法人员的责任意识明显增强，群众的满意度有所上升，但仍然存在一些突出问题，一是行政执法中追求利益化的趋向，有乱收费、乱罚款，以罚款代替其他处罚，甚至权钱交易的现象。二是权责不清或有权无责的问题，权力与责任没有明确界定和真正挂钩，没有真正形成有权必有责，有权受监督的意识。这些问题的存在，引发了许多新的矛盾，产生了许多不稳定因素。不利依法行政和和谐社会的建立。所以，县级政府法制机构要充分发挥监督制约作用，承担在对日常行政执法行为包括行政处罚、行政强制、行政征收、行政审批及行政不作为的监督检查工作。

（一）强化审核监督

1、建立重大行政处罚决定备案审查制度

（1）凡具有行政处罚权的行政执法机关和组织作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、对公民个人处以2000元以上罚款或者没收同等价值数额的违法所得和非法财物、对法人或其他组织处以20000元以上罚款或者没收同等价值数额的违法所得和非法财物以及法律法规和规章规定的其他重大行政处罚，必须于行政处罚决定书送达之日起10日内将行政处罚决定书副本并附情况说明报送县政府法制办备案。

（2）各行政机关在作出具体行政行为时，必须在程序上和实体上严格把关，对公民个人进行罚款或没收财物在5000元以上的，对单位在5万元以上的及价值5万元以上的物资暂扣、查封和责令停产停业、强制拆迁等行政行为应当报法制办审查后方可执行。

（3）重大行政处罚备案审查的重点是：行政处罚决定主体是否合法，行政执法人员是否具备执法资格；认定事实是否清楚，证据是否确凿、充分；适用依据是否正确；程序是否合法；内容是否适当；行政执法文书是否规范；是否超越或滥用执法权；是否以行政处罚代替刑罚；其他应当审查的内容。

2、对所有政府投资项目合同，包括运用财政预算内外资金、主管部门拨入资金、单位自有资金、接受捐赠资金、国债资金、政府专项资金、土地出让收益、政府贷款、国有资产存量转让或运营收益等各项政府性专项基金、资金以及单位土地等进行的因定资产投资项目、多元投资主体项目签订的合同，必须将合同文件送县政府法制机构进行合法性审核，经县政府法制机构审核同意的，按约定签定合同，并报县政府法制机构备案；如审核有不同意见的，依法进行修改完善；如经审核违反法律法规规定的，不得签订该合同。

（二）强化制度监督

县政府应将各乡镇、各部门依法行政工作绩效作为考评单位和干部的重要依据之一，纳入工作目标管理中。县政府要制定全县行政执法责任的实施意见和对全县各乡镇、各部门行政执法责任评议具体考核办法，同时要求各乡镇、各部门成立行政执法责任制领导小组，按照执法过错责任追究制度，严格追究责任人的过错责任，如造成国家赔偿的，依法追偿。

（三）强化监督检查

深入开展行政执法责任制工作，强化监督检查力度。县级政府法制机构每年要对政府各部门及各乡镇政府落实执法责任制和依法行政情况进行检查，评出优秀、良好、及格和不及格的单位，由县政府予以通报。对考核中被评为及格和不及格的单位，取消政府工作目标管理先进单位；对连续两年考核为不及格的单位主要领导，可责令辞去现任职务，建立由组织部门预以调整。

（四）强化救济监督

县级政府法制机构要重视行政复议、行政诉讼和行政理赔工作，及时纠正行政执法中出现的问题，维护当事人的合法权益，减少社会矛盾，促进社会和谐。

三、在社会矛盾纠纷的处理中发挥疏导作用。

（一）县级政府法制机构在规范性文件审查、行政复议、行政诉讼案件办理以及处理大量的具体事务中，对于发现的矛盾或矛盾隐患，要有预案，要及时处理。特别是在办理行政复议案件中，要切实尊重申请人的主体地位，充分听取他们的陈述和申辨，让群众有说话的地方；要在案件的受理、审查和决定等各个环节为申请人提供便利打伤；要积极探索实行听证等公开审查方式，将案件置于群

众的监督之下，消除群众的疑虑。在案件处理方式上，要妥善、灵活、不拘形式。要将行政复议案件的办理过程，作为与群众沟通联系的过程；要通过对行政复议案件的办理，坚决纠正行政违法行为，保护群众的合法权益，取得群众的理解和信任。

（二）积极参与社会矛盾纠纷排查活动.当前，社会各种利益关系仍然处于分化调整之中，不断有新的深层次矛盾显露出来。县级政府面临的矛盾多、压力重。县级政府法制机构要在信访接待、社会保障、征地拆迁、企业改制、村级财务清理、群体性信访等具有敏感性、牵制性的工作中，凭借自己扎实的专业知识，准确分析、提出依法处理的意见和预测事态可能产生的法律后果，积极引导矛盾纠纷通过合理合法的途径解决，防止社会矛盾纠纷的失控和冲突升级，确保社会的安定和谐。

浅谈如何发挥县级政府法制机构的作用和意义 县级以上人民政府法制机构负责篇三

国务院《全面推进依法行政实施纲要》将政府法制机构正式定位为“各级人民政府和政府各部门在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问”，这既是赋予政府法制机构的光荣使命，也是对多年来政府法制机构工作的一个总的评价。一直以来，各级政府的法制部门和法制机构在政府推进依法行政过程中，立足本职工作，踏踏实实，忠实履行了政府工作的参谋、助手和法律顾问的职责，作为政府领导的重要智囊机构，其独特的地位和重要作用已经日益突出，成为政府在推进依法行政、建设法治政府过程中不可替代的重要部门。下面，就政府法制部门如何在市政府重大决策中发挥的参谋、助手作用以及对涉法问题提供法律服务等方面，谈几点看法。

一、必须明确参谋助手和法律顾问的深刻内涵

在工作实践中体会到，政府法制机构参谋、助手和法律顾问的作用，一定要立足于本职工作，在做好政府立法、行政执法监督、行政复议应诉、法制宣传工作的基础上，为政府在依法行政规划的编制、重大决策的制定、行政管理体制改革的推进等项工作提出重要的意见和建议，并在政府涉法事务方面，提供法律服务。首先，政府法制工作本身，就承担着政府依法行政的参谋和助手的职责。政府立法，以提高制度建设质量，构建地方规章体系为政府依法行政提供政策和法律依据；行政执法监督，以建立和实施各项行政执法监督机制，推动行政执法体制改革，理顺行政执法体制，规范行政执法行为；行政复议应诉，以合法合理审理行政复议案件，依法出庭应诉，维护公民、法人和其他组织合法权益，监督和保障行政执法机关依法行使职权。其次，政府法制机构具备政府参谋助手和法律顾问的必要条件。政府法制机构作为政府职能部门，对政府工作的各个方面、各种程序非常熟悉，在政府及其部门需求的信息的掌握和领会把握行政决策意图上，都具有独特的优势，提出的意见或建议能够符合实际，真正解决问题。第三，政府法制机构工作人员具有精深的专业素质和丰富的涉法工作实践经验，这支队伍懂政治、顾大局、精法律、通管理，融法律知识与政府工作经验于一身，具备当参谋助手的得天独厚人才优势。国务院办公厅《关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》细化的《纲要》具体实施的34项工作中，涉及政府法制部门承担的有22项，因此，《纲要》对政府法制机构的定位不应局限于政府法制工作本身，对参谋、助手和法律顾问的定位，必须站在政府工作的角度上，参与到依法行政实施规划的制定、政府决策和重大事项的论证、行政管理体制改革的推进等项工作当中。特别是政府法律顾问，更要围绕政府工作中重大问题进行调查研究，从法律的角度提出意见和建议，为政府领导提供优质的法律咨询服务。

二、参与意识、参谋能力、法律素质是做好参谋助手和法律顾问的基本要求

通过多年来的实践感到，当好政府领导的参谋、助手和法律顾问，必须具有灵敏的反应、较强的参与意识和准确把握问题本质的能力，还要具有过硬的法律素质和参谋能力，关键时刻能够“拿得出、叫得响、打得赢”。几年来，我办主要在以下几个方面为政府做好参谋、助手和法律顾问：一是在应对突发事件和应急事件中，从依法处理问题的角度上，拿出符合实际、切实可行的意见和建议。2003年“非典”期间，面对突发事件，我办迅速行动，组织人员深入实际调查研究，向市政府提出了“一手抓法制，一手抓‘非典’”的意见，建议依据有关法律法规颁布市政府通告，使“非典”的防治有法可依；建议在防治 “非典”的同时，依法维护公民、法人和其他组织的合法权益，防止因处置失当导致的侵权行为的发生；建议进行“非典”期间行政执法巡查，减少因执法不当导致矛盾激化、影响社会稳定事件的发生。今年松花江污染事件发生后，针对停水有可能导致市民恐慌这一情况，我办集中力量夜以继日进行研究，以最快的速度连续起草相关通告，使其在最短的时间内公告市民，起到了稳定市民民心的作用。二是积极参与市委、市政府重大项目的论证和重大课题的研究。去年，我办参与了市属各部门的事业单位改革，对事业单位的行政执法职能逐一进行了审核，提出了事业单位改革意见。对拟下放的各项管理事项审核把关，并提出实施意见，被市委、市政府采纳。在深入实际调查研究的基础上，起草了《关于进一步深化城市管理体制改革的意见》，为下步我市深化城市管理体制改革奠定了基础。积极参与市政府重大课题研究，从依法行政的角度提出具体意见和实施建议。在我办参与的《关于对哈大齐工业走廊**段开发建设的若干政策》课题研究中，针对《若干政策》中“地价”、“税收优惠政策”、“外商投资项目审批权限”和“固定资产投资项目的核准或者备案”等有关事项，对照国家和省有关政策和法律规定研究审核，分析对比，并提出具体意见和审核修改建议。三是认真编制我市推进依法行政、建设法制政府的十年规划和三年计划。2005年，我办在认真总结和分析我市政府依法行政工作的实际，在广泛和反复征求各方面

意见基础上，起草了《**市人民政府关于贯彻落实国务院〈全面推进依法行政实施纲要〉的意见》、《**市人民政府关于印发**市推进依法行政三年计划（2005年—2007年）的通知》，为我市法治政府的建设勾画出宏伟蓝图。由于“十一五”期间是**市现代化建设的关键时期，也是《纲要》提出的实现十年建成法治政府目标的关键时期。我办向市政府领导提

出建议，将法治政府建设纳入到我市国民经济和社会发展“十一五”规划当中，得到市政府领导的肯定。在编制过程中，我办将《专项规划》的重点放在了基本完成《纲要》规定的主要制度的制定上，以建立健全推进依法行政的各项基本制度和机制。通过多年的不懈努力，初步形成了依法行政的良好的制度和机制环境。四是积极介入市政府涉法问题的处理，为政府当好法律顾问。几年来，我办在为市政府的行政行为、民事行为、经济行为等其他法律事物提供法律服务方面，做了大量工作。民事方面，我办代市政府对《市政府大厦物业管理协议》、《市政府机关局征地补偿协议》、《市政府信息网络建设协议》等合同进行把关；经济方面，对《关于企业登记实行准注册官制》、《关于以限制房屋产权交易等办法解决热费收缴问题有关意见》、《关于推进**市国有大中型企业主辅分离改制分流工作的有关意见》提出法律意见；体制改革方面，参与了《关于市属国有粮食企业改革总体实施方案》、《管理重心下移工作方案》的研究，并提出实施意见。

三、抓住机遇，乘势而上，提升工作质量，拓展政府法制发展空间

近年来，政府的职能随着市场经济体制的逐步建立不断转变，改革的进程要求各级政府向有限、责任、阳光、服务型转变，要将政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，《纲要》对此已经提出了十分明确的目标和措施。相对以往的环境，政府工作与“法”的关系越来越紧密，政府工作的责任性、公开性特点越来越突出。政府工作在许多方面都要求有一个专门的部门为其提供法律咨询服务，代表政府处理日常的法律事物。《纲要》对政府法制部门的职能定位，对政府法制工作的开展提供了良好的发展机遇，应当抓住这个千载难逢的契机，乘势而上，真正发挥政府法制在各级政府推进依法行政中的参谋助手和法律顾问作用。一是要使政府参谋助手和法律顾问的职责制度化，形成惯例。经过努力，要达到使政府法制的参谋和法律顾问行为成为政府工作运转中的一个不可或缺的环节，一个必经程序这样一个共识，并将这一共识形成制度，长期坚持。二是要结合实际，对参谋、助手和法律顾问的职责具体细化。例如，要在政府重要政策的制定、重大项目的法律论证、谈判、签约等方面明确政府法制部门的参谋职能；在重大突发事件以及其他涉及公共利益和公共安全的重大事件提供法律支持；代表市政府参与行政诉讼和民事诉讼；对涉法的、需要政府出面协调处理的事项，提供法律意见和建议等等。三是苦练内功，提高政府法制机构参谋、助手和法律顾问的实战能力。在提高办内工作人员法学理论和专业素质，培养人才、提升参谋能力的同时，注意引进优秀的参谋人才、研究人才，聘请有研究成果，有突出成就的科研人员作为“外脑”，实现参谋和顾问的能力整体飞跃。四是积极宣传政府法制的参谋助手和法律顾问作用，壮大声势、营造氛围。做到各级政府须臾离不开政府法制部门，形成政府想大事、做大事必须依法进行，重视法制部门、依赖法制部门这样一个局面。

浅谈如何发挥县级政府法制机构的作用和意义 县级以上人民政府法制机构负责篇四

县级政府法制机构 履行职能存在问题及对策建议

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【摘要】 本文运用逻辑推理的论证方法，通过论述县级政府法制机构履行职能情况，分析存在的问题及原因，提出解决问题的对策,得出县级政府法制机构是县级政府主管法制工作的常设性行政直属机构的结论，并在机构编制、职业准入、经费保障等方面提出建议，以引起各级党委政府对政府法制工作的重视。【关键词】 履行职能 职业准入 依法行政

国务院法制办公室经历了从直属机构到办事机构的几次反复。1954年11月，国务院设置法制局，为国务院直属机构，1959年6月撤销。1980年5月和1981年7月，国务院先后设立了国务院办公厅法制局和国务院经济法规研究中心。1986年4月，为了加强政府法制工作，更好地为改革开放和社会主义现代化建设服务，国务院决定将原国务院办公厅法制局和国务院经济法规研究中心合并，重新成立了国务院法制局，为国务院直属机构。1988年10月，国务院法制局被确定为国务院的办事机构。1994年3月又被确定为国务院的直属机构。1998年3月，根据《国务院关于机构设置的通知》，设置国务 院法制办公室，作为国务院办事机构。地方政府的法制机构随着历次政府机构改革，也经历了多次变迁。随着法制机构所在的政府层级不同，其职能定位也不同。国务院法制办的定位是立法事务部门；省级法制机构定位是法律事务部门,立法、执法监督、复议等事务都涉及；市县政府法制机构则偏重于处理具体的法律事务。职能定位的不确定，造成认识上的偏差，特别对县级政府法制机构影响较大。笔着结合工作实践，通过论述县级政府法制机构履行职能情况，分析存在的问题及原因，提出解决问题的对策,得出县级政府法制机构是县级政府主管法制工作的常设性行政直属机构的结论，并在机构编制、职业准入、经费保障等方面提出建议，以引起各级党委政府对政府法制工作的重视。

一、县级政府法制机构履行职能情况

国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确规定：“地方各级人民政府和各部门的法制机构要以高度的责任感和使命感，认真做好综合协调、督促指导、政策研究和情况交流工作，为本级政府和本部门贯彻执行《纲要》，全面推进依法行政，充分发挥参谋、助手和法律顾问的作用”。①由于级别不同，行政权限不同，各级政府法制机构的具体任务和职能存在着一定区别，然而其基本任务和职能则是一致的，即全面负责本级政府的法制工作，履行综合协调、督 ①《国务院全面推进依法行政实施纲要》,2004年3月22日国务院文件，国发〔2004〕10号。促指导、政策研究、情况交流等职能。

（一）综合协调

由于实际情况千差万别，在法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令的执行过程中，会出现许多问题。如某些条款过于原则或者前后重复，具体执行起来有困难；某些权限划分不清，部门之间职能存在交叉，有利的事情抢着干，难缠的事情没人管。政府法制机构一方面有协调部门之间在实施法律、法规和规章中的矛盾和争议的职能。另一方面，通过调查研究及时发现法制建设中存在的各种问题，尤其是对体制改革中出现的而又需要法律予以调整的问题，及时提出切实可行的建议，以供各级领导决策时参考。

（二）督促指导

行政执法监督是各类监督主体依法对国家行政机关及其公务员及有权行政主体的行政行为实行监察、督促、督导的活动。县级政府法制机构负有组织、指导、协调本级行政执法监督工作的职能，会同有关部门组织实施行政执法责任制和过错责任追究制。组织、协调开展行政执法检查，对行政执法主体和行政执法人员的执法资格进行认证、公告和管理，负责对行政执法人员持证执法情况进行监督。县级政府法制机构还要定期举办各种培训班，培训在政府各部门工作的各类法制干部和行政执法人员，提高其素质。为确保法制统一，政令畅通，还要对本级政府各工作部门的依法行政工 作进行考核。

（三）政策研究

县级政府在行政管理中经常根据实际情况发布具有普遍约束力、长期使用、反复使用的决定、办法、规定、通告、公告等规范性文件。编制规范性文件制定计划则是所有县级政府法制机构的一项经常性工作。各部门以本级政府名义起草的规范性文件草案完成后，都须上报政府法制机构，由政府法制机构进行合法性审核。所谓审核，包括三方面的内容。其一，审核规范性文件草案是否同宪法、法律、法规以及规章相抵触；其二，审核技术上存在的问题，是否符合规范要求；其三，审核规范性文件的条款是否具有可操作性。规范性文件作为一种社会规范，不可能也不应该对一切事务都作出详尽无遗的规定，为了使这些规范性文件能适应复杂的、具体的事件和关系，就需要进行解释。县级政府制定的规范性文件，其解释权归本级政府，但具体解释工作通常由政府法制机构承担。为了维护社会主义法制的统一，加强对规范性文件的监督和管理，政府法制机构还应做好规范性文件的备案审查工作。备案审查主要审查规范性文件是否与法律抵触、矛盾，是否适当，是否符合法定程序及规范化要求。

（四）情况交流

县级政府法制机构负责本级政府全面推进依法行政的日常工作，需要及时掌握各部门、各乡镇政府推进依法行政 的工作动态，总结工作中存在的不足，制定改进措施，以便于本行政区域依法行政工作平衡进展。

（五）承办本级政府和上级政府法制机构交办的其他工作

作为参谋和助手，县级政府法制机构需要参与本级政府重大项目决策论证，为本级政府重大经济和社会管理活动提供法律咨询、法律审核和法律服务，并承办本级政府作为民事主体涉及的有关法律事务。

县级政府法制机构在业务上受上级法制机构的指导，负责上报行政复议、行政应诉、规范性文件制定情况的相关统计报表。同时，完成上级法制机构交办的其他工作。

二、存在问题及原因

虽然从总体上看，各级领导干部依法行政的意识越来越强，对政府法制工作越来越重视，但目前县级政府法制机构建设的状况，特别是经济欠发达地区，多数仍不适应建设法治政府的需要，呈现出以下态势：

（一）职能职责不统一，“三定”方案不落实

法制机构的定性和实际履行的职能不适应，机构性质和职能定位不准确。大部分法制办设在政府办公室，没有把法制办定位为政府主管法制工作的直属机构，造成大量法制机构的负责同志和工作人员工作注意力无法集中，工作常常难分主次，长期处于应付状态。很多地方没有制定法制办的 “三定”方案，在人员编制上，有的已落实行政编制，有的是事业编制；在机构规格上，有的是正科，有的是副科；在内设机构上，有的有内设科、股，有的没有内设科室。

（二）法制机构人员少、任务重、思想不稳

县级政府法制机构人员少，但工作任务并不少。正常情况下，一个县一年的行政复议、应诉案件一般在10至20件之间，复议机构的工作量比法院行政庭的工作量大几倍。法制机构工作人员还要负责行政执法的监督、检查和协调、代理县长出庭应诉。由于法制办主任一般是政府办公室副主任兼任，这名主任同时又协助2至3名县长联系几个政府部门的工作协调，哪项工作都不能出问题，有的还负责为县长起草讲话稿。平均一个县每年规范性文件的备案审查及其他文件的审核把关至少在50件以上。长期超负荷的工作，加之待遇差、进步慢，使法制机构的干部心理不平衡。现有的人员想离开，符合条件的不愿进来。

（三）工作人员没有准入标准

政府法制机构自恢复重建以来，由于制度上的缺陷，对工作人员的专业素质要求与一般公务员要求等同，致使到目前为止，对从事政府法制工作的人员没有法定的准入标准。传统观念仍然认为这一群体不需要专门的职业训练和专门知识，导致一些不具备法律知识的政府公务员由于体制或者 ①三定方案是指机构编制部门下发的定编文件，三定即定职能、定机构、定人员编制。

①其他的原因不断进入政府法制工作队伍。这些工作人员仍以行政官员的观念支配自己的思维，人员素质参差不齐，影响了法制机构职能的发挥。

（四）经费保障不到位，工作运转有困难

县级政府法制机构大多没有行政复议工作专项经费，财政状况好的县，有的一年能安排1至3万元不等，但法制办作为政府办公室内设科室的，专项经费也不一定能全部用于专项工作，经费往往被截留。法制办均无创收手段，有的县只好找有关部门“化缘”。拿了人家的手软，执法监督时就“网开一面”。有的行政复议案本来应撤销变更的，也不敢撤销变更。有的县级政府法制办不仅办公场所挤，办公设备也很简陋，复议工作无专门的接访室，一年接访上千上访群众，有时站的地方都不够。县级政府法制办的工作并不都是坐在办公室完成的，有的需要到现场，但县级政府法制办有工作用车的很少，并且基本上不是定编的车辆。

（五）在认识上对法制机构的职能有误区

有的认为法制机构应负责政府对外签定合同的起草、审查。依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对县级以上政府一般职权范围所作的规定，政府并没有以自己名义对外签订经济合同、直接参与市场经济活动的职权。根据“超越职权的行为无效”的行政 ①《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，第59条。①法理，以上认识缺乏法律依据，不能将此类事务归于法制机构的法定职能范围。有的认为法制机构应参与县委、县政府组织的各种专项工作，比如征地、拆迁、企业改制、林权改制、各种专项整治、维稳和处理突发事件，哪一项都要派法制办去。此外，还要从法制办抽人参加农村驻队、扶贫、挂职甚至工业园区建设指挥等其他临时性检查组、工作组。根据前文对法制机构法定职能的汇总，此类事务让法制办参与也是没有法律依据的。有的将法制机构与督办科、秘书科、信访办、普法办等机构混为一团；有的县对各部门的文件、政府办公室所有的行文，包括会议纪要、通知、公告都要法制办实行事前审查，将秘书科的事务给法制办包干；有的地方涉及信访处理，就要法制办参与进来，这些做法实际上都是错误的。

由于上述问题的存在，使政府法制工作在实际中遇到许多困难，存在明显的不适应现象：一是政府法制机构的设置与法律所赋予的职能地位不适应。如办理行政复议案件是行政复议法赋予法制机构的重要职能，但由于县级政府法制机构的不健全和人员编制不到位，使法律赋予的职能无法充分履行。近年来，随着普法教育的深入，公民法律意识不断增强，行政复议案件的增幅逐年上升。2009年陕西省各级行政复议机关共收到行政复议申请1460件，比2008年增加148件，②曹康泰主编：《全面推进依法行政实施纲要辅导读本》，中国法制出版社2004年版，第78页。①增幅为11.28%。特别是行政许可法实施后，有关行政许可(审批)方面的行政复议案件将会继续增多。办理行政复议案件，既要有人力保障，还要有经费保障，现有人员的数量和素质已是疲于应付。二是随着我国行政法律体系的不断完善，依法行政工作的全面铺开，政府法制工作的任务将愈来愈重，质量要求愈来愈高，程序规范愈来愈严。在建设法治政府的系统工程中，政府法制工作任务艰巨，责任重大。国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》所确立的八个方面35项工作中，法制机构的工作任务涉及七个方面22项，其中独立组织实施的8项，参与和配合其他部门的14项。再加上目前法制机构已经开展的工作，法制机构肩负的任务是相当繁重的。因此，必须切实加强政府法制机构建设，使其在机构性质、职业准入、职能定位、经费保障等方面得到全面提升，与其在依法行政、建设法治政府中所承担的职能相适应。

三、解决问题的对策和建议

（一）制定县级政府法制机构三定规定

在新一轮的市、县政府机构改革中，县级政府法制机构应当积极向党委政府汇报，协调机构编制部门制定法制机构三定规定，争取将政府法制机构定为本级政府主管法制工作的常设性直属行政机构。法制机构的职能与其性质是紧密关 ①马红薇：《2009年陕西省行政复议和行政应诉案件统计分析报告》，《陕西政府法制》，2010年第1期，总第259期，第1页。

①联的。机构的性质决定机构的职能，而机构的职能体现着机构的性质。行政机关根据其是否依宪法和行政组织法设置和存在时间的久暂，分为常设性行政机关和非常设性行政机关。常设性行政机关是基于行政事务管理具有经常性，长期设置行使其职权的行政机关，通常是根据有关组织法及相关法律的规定设置的。而非常设性行政机关是根据某一特殊的临时性任务的需要而设立，完成任务即行撤销的行政机关，往往没有组织法及相关法律的规定。政府法制工作是整个政府工作的基础，政府法制机构的任务和职能具有长期性、经常性和稳定性，绝不是临时性的任务，因而政府法制机构不是非常设性机构，而是依据相关法律设置的常设性行政机关。

政府法制机构全面负责本级政府法制行政工作，具有通盘考虑，综合研究、提出建议、清理法规和规范性文件、提供咨询、办理领导交办事项等任务和职能。这些都体现政府法制机构处于本级政府领导在依法行政工作方面的参谋、助手和法律顾问的地位，是本级政府主管法制工作的直属机构。一般而言，政府的直属机构是政府领导的附属机构，协助领导处理行政事务，原则上属于政府的内部机构，不能对公民和社会组织进行公共行政管理；不能对外发布命令和指示，也就是不能成为外部行政主体。但是政府法制机构性质 ②姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第121页。①较为特殊，它既是直属机构，又是综合性职能部门。这种特殊性与政府法制机构的任务和职能的综合性有关。政府法制机构具体协调指导法制工作，监督检查法律、法规执行情况，负责行政复议工作等多方面的任务和职能，这说明政府法制机构具有独立的多方面的对外行政管理职能和行政权限，可以独立进行法制工作方面的行政管理，可以成为外部行政主体，是综合性职能部门。作为直属机构，政府法制机构对政府领导起着参谋、助手和顾问的作用；作为综合性职能部门，政府法制机构又对本级政府的法制建设起着规划、组织、指导、协调和监督检查的作用。正确认识政府法制机构性质的双重性和作用的双重性是很重要的。忽视两个方面中的任何一个方面，都不利于政府法制机构的建设，也不利于充分发挥政府法制机构应有的作用。

（二）充实工作人员

地方各级政府的行政编制总额，由省级政府提出。由于各地的情况不一样，县级政府法制机构人员编制不可能搞一刀切，但起码应该有一个底限，比如定编为3人以上。在编制允许的情况下，可以通过考试录用公务员的办法，充实法制机构的工作人员，对报名的条件做出具体要求，使符合条件的专业人才能够进入本系统。

（三）建立职业准入制度

众所周知，我国目前已建立了初任法官、初任检察官、担任公证员、取得律师资格的准入制度，即从事这几种特定法律职业的人必须通过全国统一司法考试，取得法律职业资格。职业群体的同质性可以带来法律运行的程序化和技术化，能够把复杂的社会矛盾通过法律途径变为技术性的法律问题加以解决。法制监督、行政复议等政府法制工作在解决社会矛盾中担当公断者角色，应以服从法律，实现社会公正为理念。同时，政府法制工作人员在品行和行为准则上应具备这个前提。随着形势的发展，法律规范的专业知识性增强，不再是人人都能看懂的通俗语言。政府法制工作已成为一种必须经过系统学习和专业训练的人员才能胜任的工作。但目前政府法制工作人员却没有职业化，没有职业准入标准。行政领导将其视为“通才”而非“专才”随意调动和安排，政府法制工作队伍缺乏一定的稳定性。建议单独建立政府法制工作人员职业准入制度或者一并纳入全国统一司法考试，这不仅是保障国家法律、法规统一实施，维护全国法制统一的客观要求，也是更好发挥法制机构职能的现实需要。

（四）建立长效的经费保障机制

尽管《中华人民共和国行政复议法》第39条已明确规定行政复议活动所需经费应当由本级财政予以保障，但困难在于具体落实。地方各级政府预算由本级各部门的预算组成，①由于目前县级政府法制机构既不是政府的组成部门，也不 ①《中华人民共和国预算法》，第5条。是直属机构，因而不可能成为财政预算单位。如果将县级政府法制机构单设，成为本级政府的直属机构，便可以做为财政预算单位，此问题即可迎刃而解。

（五）端正对政府法制工作的认识

政府法制机构作为行政机关的一个成员，自然要服从行政机关的领导体制。在具体工作中，其首要的要求是保证所从事的工作体现法律意志，具有不受法律之外其他因素影响的工作独立性。通常情况下，这样做也是符合行政首长意志的。但是，在特殊情况下即使对法律负责的行动违背了行政首长的个人意志，行政首长也不应干预政府法制工作人员的独立工作。政府法制工作人员也要通过不懈努力，赢得社会各界对依法行政工作的理解和支持。

综上所述，笔者认为县级政府法制机构应当是县级政府主管法制工作的常设性行政直属机构。现有法制机构无论是编制、规格还是人员都难以承担日益繁重的任务。只有引起各级党委政府的高度重视和大力支持，切实解决其存在的问题，基层法制机构才能充分履行职能，提高政府法制工作水平，促进政府机关依法行政。

参考文献：

[1]《国务院全面推进依法行政实施纲要》,2004年3月22日国务院文件。[2]《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。

[3]《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，国务院令第486号。[4]曹康泰主编：《全面推进依法行政实施纲要辅导读本》，中国法制出版社2004年版。[5]马红薇：《2009年陕西省行政复议和行政应诉案件统计分析报告》，《陕西政府法制》，2010年第1期，总第259期。

[6]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版。[7]《中华人民共和国行政复议法》。[8]《中华人民共和国行政许可法》。[9]《中华人民共和国预算法》。

[10]《陕西省行政执法证件管理办法》，陕西省人民政府令第79号。[11]《陕西省行政执法责任制办法》，陕西省人民政府令第118号。

[12]《陕西省规范性文件监督管理办法》，陕西省人民政府令第119号。[13]《陕西省依法行政监督办法》，陕西省人民政府令第123号。

浅谈如何发挥县级政府法制机构的作用和意义 县级以上人民政府法制机构负责篇五

如何进一步发挥派驻机构的作用

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将党风廉政建设和反腐败斗争提到一个新的高度。党风廉政建设和反腐败斗争将是我党一项长期而艰巨的工作任务，是加快社会主义建设的重要举措。从现在来看，从党的十八大以来，党风廉政建设和反腐败斗争虽然取得明显成效，但仍不能掉以轻心，当前，党风廉政建设和反腐败斗争的形势依然严峻，实现加快发展、科学发展、又好又快发展，纪检监察机关及派驻机构必然面临更加艰巨的形势、更加艰巨的历史任务。根据对我县纪检监察机关派驻机构的了解，现就如何加强纪检监察派驻机构的建设谈几点看法：

一、要明确职能。按照对纪检监察机关派驻机构的相关规定，派驻机构主要履行以下职责：一是监督驻在部门及所属系统贯彻执行党的路线、方针、政策，遵守国家法律、法规，执行党委的决定、人大的决议和政府的决定、命令的情况；二是监督驻在部门党政领导班子及其成员遵守和维护党的政治纪律、财经纪律（制度）、贯彻执行民主集中制、落实重大事项决策规定、选拔任用领导干部、贯彻落实党风廉政建设责任制和勤政情况；三是经批准，初步核实驻在部门党政领导班子及其成员违反党纪政纪的问题，参与调查驻在部门党政领导班子及其成员违反党纪政纪的案件及其他重要案件，调查驻在部门股级以下干部违反党纪政纪案件；四是协助驻在部门党政领导班子组织协调驻在部门及所属系统的党风廉政建设和反腐败工作，协助驻在部门党政领导班子抓纠风和源头治理工作；五是受理对驻在部门党组织、党员和行政监察对象的检举、控告，受理驻在部门党员和行政监察对象不服处分的申诉；六是承办派出纪检监察机关交办的其他事项。

纪检监察机关派驻机构要充分熟悉和掌握这些职能，要先成为学习型、精通业务型的队伍。纪检干部除了积极参加上级纪检机关举办的一系列业务培训，还要充分利用空余时间进行自学，学深、学透、消化、掌握好相关法律、法规、政策和相关业务，为日后在工作中实施好监督奠定充实的业务理论基础，只有掌握了这些业务理论作前提，在工作中才能真正懂得哪些做法，行为符合法律法规政策，哪些做法、行为与法律法规政策相悖。否则，要讲行好监督职能，只能是泛泛而谈，起不到指导、监督的作用。

二、要理顺关系。要注意理顺与所驻部门“一把手”及班子成员的关系。派驻机构代表上级纪委监察部门对驻在单位实施监督检查，督促各项工作落实，应当对驻在单位执行制度情况及时提出意见和建议，对班子成员及相关工作负责人思想作风、廉洁自律等方面出现苗头性问题应早打招呼早提醒，防微杜渐。对发现制度缺失或政策、制度执行不力等问题应与“一把手”勤沟通、多汇报，及时提出意见及建议，争取“一把手”的支持，避免被“边缘化”。要注意理顺本职工作与驻在部门安排的业务工作的关系。派驻机构一般不参与驻在单位的业务分工，但在不影响履行本职任务的情况下，也可适当承担个别业务分工，以便于了解掌握情况，熟悉业务技能，融洽相互关系。但在处理本职工作与驻在部门业务分工关系时，要注意分清主次，不能反客为主，更不能因种驻在部门的“责任田”，而荒了纪检监察的“自留地”。

三、定位要准。派驻纪检组所处什么位置、担负什么职能、扮演什么角色，直接影响监督效能。一是处理好与所驻部门及授权管理单位党政主要负责人及班子成员的关系。派驻机构与管辖单位及系统是监督与被监督关系。派驻机构负责人根据工作需要，列席所辖部门单位党政领导班子有关会议。通过评析部门单位日常工作报告、开展专项督查、常驻部门单位督查等方式实施监督检查。二是处理好本职工作与驻在部门业务工作的关系。派驻机构不参与管辖单位及系统的业务分工，但可适当参与个别有关业务工作检查，通过参与检查，了解掌握情况，熟悉业务技能。三是正确处理与县纪委、监察局的关系。派驻机构工作直接受县纪委、监察局领导，但又不能等同于机关的业务科室。派驻机构要围绕中心、服务大局，将各项监督工作融合、贯穿于驻在单位的具体业务工作之中，驻在单位和部门发生的重大腐败问题要及时请示报告纪委监察机关，切实增强政治观念。

四、创新工作机制。要坚持“标本兼治、注重治本”的方针，加大从源头治理工作的力度，更多地从体制、机制和制度上，从管权、管钱、管人、管物方面进行改革和寻找治本措施，不断深化从源头上防治腐败工作。要抓住用人、用权、用钱等重点部门、重点人员以及关键环节，不断建立健全制度，着重抓好落实。既要配合适应形势的不断变化，制定、调整和充实反腐倡廉方面的规章制度，为党员领导干部廉洁从政提供行为规范，又要完善贯彻规章制度的具体程序和有效机制，保证对权力形式的有效监督；要充分发挥纪委在反腐败领导体制和工作机制中的组织协调作用，深入研究建立制度化、规范化的协调机制和工作程序，建立起上下协调、左右协调、内外协调的工作机制，工作运作方面要处理好当前与长远、突出重点与整体推进、培树典型与面上推动的关系，使纪检监察工作得以科学安排、规范管理、高效运作，形成强有力的反腐败整体合力。

五、及时反馈监督情况。各派驻机构要向纪检监察机关反馈监督情况，包括监督的成效、经验、措施、办法、计划、思路以及存在的问题等，遇到重大情况、特殊问题以及难以完成的监督事项要随时反馈。反馈可以采取电话反馈、面对面反馈，也可以采取书面反馈和会议反馈等方式。同时还要建立定期反馈机制。通过反馈监督情况，争取派出纪检监察机关给予及时和必要的支持和指导，帮助解决监督中遇到的问题和困难，从而更好的履行监督职能，更好的发挥监督作用。