2025年大城管体系(五篇)

大城管体系篇三

新安镇2011年“星级城镇”创建工作总结

及明年工作思路

今年以来，我镇城管工作在县城管局的指导下，在镇党委政府正确领导下，围绕中心，突出重点积极开展做好城管工作。今年我镇城镇管理工作在原已达到“三星级城镇”的基础上，明年力争争创“四星级城镇”这一目标，以完善体制机制、制订长效管理、规范队伍建设、强化考核管理、加强各项制度建设，完善相关组织机构和作风建设为重点，着力推进“星级城镇”创建工作。通过“星级城镇”季度考评，反映出我镇“星级城镇”创建工作还有待完善的地方，但城镇面貌有了新的亮点，内部制度建设得到进一步完善，长效管理更加规范，城管作风建设开展逐步提高，城镇管理工作有了新的突破。现对今年 “星级城镇”创建工作进行总结，并对明年工作做如下打算。

一、“星级城镇”创建工作总结

（一）调整完善创评体系，明确创建任务。我镇按照上级要求，结合实际，相继制订和完善了本镇“星级城镇”创建工作实施方案并成立新安镇城镇管理委员会及联动机制与各项制度，新安镇城管中队镇容镇貌管理岗位责任量化考核细则。提出了详细的工作推进计划，进一步明确了本镇创建目标、要求、任务和措施，做到工作有目标、有计划、有重点，有力地确保了城镇管理及“星级城镇”创建活动的开展和顺利推进。

（二）进一步完善工作机制，着力推进创建工作。一是进一步完善例会，重点部署现阶段创建工作，进一步明确创建工作目标和任务，研究创建工作中存在的问题，提出整改措施，使创建工作稳步推进。二是进一步完善考评机制。坚持每月一次的定期考评。对照“星级城镇”创建要求和本镇年初制定的工作推进计 划，采取明查暗访的形式，重点督查考评本镇创建工作推进和城镇管理工作情况，同时把城管作风建设和镇城管中队镇容镇貌管理岗位责任量化考核细则等工作列入考评内容。每季度考评情况来看，总体比上年有所提高，主要体现在：首先是加强了组织领导。镇主要领导重视“星级城镇”创建工作，建立了城镇管理委员，把城镇管理工作纳入政府工作目标考核责任制，城镇管理工作正在发生明显变化，镇容镇貌得到明显改善。如新安大道开通启用，集镇面貌又增添了一道亮丽的风景又提升了集镇美化、绿化、亮化工程。在新安大道绿化带中间各路灯杆上、集镇街道各路灯杆上设置了广告宣传牌，有效提升了城镇品位。其次是加强了基础设施建设。如我镇下舍村、勾里村2个新农村集聚点开展了“和美家园”建设。集镇街道道板、道路、绿化带、遮阳篷、下水道等设施进行及时更新和维护，使镇区基础设施得到有效改善；针对集镇镇政府门口至九圩桥街道两侧停车难问题，镇城管中队坚持早上7：:3—8:30下午4:00—4:40集中进行管理，摊位、店外店、车辆等，既缓解了道路交通问题，又改变整容镇貌；另外我镇在街道卫生保洁方面有明显进步。如专门配备了洒水车、垃圾运输车，每天对镇区街道进行洒水，使街道卫生面貌有了明显的改善。三是建立健全执法联动机制。今年共抽调了17人次，分别配合我镇下舍集镇、勾里集镇进行环境卫生集中整治，充分发挥了城管联动执法机制的作用，收到明显效果。四是建立健全督促整改机制。今年督查发现问题25件，发出书面整改意见的有25件，涉及卫生保洁（垃圾处理）、绿化毁损、摊位设置、车辆停放、集镇基础设施及组织制度建设、作风建设和信息报送等内容。针对这些督查发现的问题，一方面是我们城管中队力行整改，另一方面是列为下次重点督查考评内容。

（三）加强服务与指导，规范管理制度。为切实加强我镇管理工作，提升城镇管理水平，有效推进“星级城镇”创建工作，县局加强了对我镇城镇管理工作的服务与指导，制定了《2011 年新安镇城镇管理工作实施方案》《新安镇城管中队镇容镇貌管理岗位责任量化考核细则》，重点就“城镇管理的管理标准和范围、规范城镇管理中各项审批程序、建立城镇管理长效机制、加强城镇管理队伍建设”等内容进行服务与指导，采取平时检查考核和专门派员等方式，主要是根据我镇城镇管理的实际情况，指导我镇城管中队建立规范管理制度，现场指导城管队员对镇容镇貌的日常管理，规范日常管理行为。进一步完善了我镇城管中队内部各项管理制度，使城镇管理的目标和任务更加明确，镇城管中队积极开展“规范中队”创建活动。

（四）加强作风建设，树立整体形象。围绕县局开展的“六查六比六争创、再创业绩树形象”城管作风建设深化年活动，今年我镇城管中队逐步开展“三项比武”活动。结合本镇实际，按照县局城管作风建设深化年活动的要求，制定我镇城管作风建设实施方案，明确活动目标任务，落实活动的具体举措，并按实施方案积极开展城管作风建设各项活动，树立整体形象，努力建设素质过硬城管队伍。

二、存在的问题

（一）城镇管理委员会（领导小组）作用发挥还不够充分。我镇城镇管理委员会（领导小组）例会制度不健全，城镇管理成员部门职责不清，城镇管理联动机制执行时缓，城镇管理合力没有形成，未建立督查考核机制，城镇管理委员会（领导小组）没有有效发挥协调指挥作用。

（二）长效管理机制还不够健全。我镇城管中队内部考评办法，城管队员管理职责还不够清、管理目标不太明确、管理标准偏低，对集镇街道地段、区域该管什么，怎么管认知度还不够，与城镇管理标准实际差距较大；并且，对问题的整改力度也不大，主要是“星级城镇”考评出来的问题进行整改的力度还不够，以至于下明年考评的时候，问题仍然还存在。我镇对河道污染、日常车辆停放、垃圾箱清理、店外店等管理细节，管理成果不明显，还有待提高。

（三）作风建设开展还不够扎实。按照县局年初召开的“六查六比六争创，再创业绩树形象”作风建设会议的要求，我镇按照有关文件精神开展工作，活动较少，作风建设实施方案开展活动较少，我镇对城镇管理工作的宣传力度还不够。

三、明年工作打算

我镇已达到“三星级城镇”为实现明年力争创建 “四星级城镇”这一目标，继续以完善体制机制、规范长效管理、强化作风建设为工作重点，进一步推进“四星级城镇”创建活动。明年将着重抓好以下三个方面工作。

（一）完善体制机制，加大创建力度。一是我镇进一步调整完善城镇管理委员会（领导小组）组织机构。由于今年我镇领导进行了调整，我镇已尽快调整城镇管理委员会（领导小组）组织机构，进一步明确城镇管理委员会成员单位职责任务。二是进一步完善城镇管理委员会（领导小组）例会机制。每月召开例会（要有台账记录），专题研究城镇管理重点、难点问题和部署城镇管理各项工作，有效发挥城镇管理委员会的协调指挥作用。三是建立我镇城镇管理督查考评机制。我镇成立城镇管理督查考评小组，每月对我镇的城镇管理工作进行一次督查和一次考评，把考评结果纳入政府对城镇管理委员会（领导小组）成员单位年终考核内容。四是进一步完善我镇城管工作例会机制。着重分析创建工作中存在的问题，专题研究“攻坚克难”的措施，不断完善和提高我镇城镇管理水平。五是完善我镇城管联动执法机制。有效整合城镇管理资源，发挥联动执法机制的作用，形成管理合力，进一步推进创建工作。

（二）规范长效管理，提高创建水平。一是建立我镇城管中队内部考评办法。分管镇长对正副中队长进行考评，正副中队长对城管队员进行考评。明确城管队员职责任务，按地段、区域、巡查考核。制定城镇管理岗位责任量化考核细则，实行每周一次 督查，每周一次考评和每月一次综合考评，建立督查考评台账记录并归档。二是创新落实长效管理举措。进一步规范我镇城管中队的业务管理，特别是加强我镇城管执法程序和我镇城镇管理中具体业务的规范管理，明确城管范围和标准，实行统一审批程序、统一审批文本。逐步推行设摊“驾照式”管理。三是加大问题的整改力度。加大对季度督查考评提出的书面整改意见的整改落实情况进行再督查的力度，要把无正当理由又不能完成整改的，列入下次重点考评内容，加大扣分权重，督促整改，促使城镇管理工作规范化、长效化。

（三）强化作风建设，提升整体形象。一是加强城管队伍建设。积极参加镇机关每周一的学习制度，又有关工作会议。做好镇党委政府下达的各项工作任务。二是加强城管队员的镇容镇貌的日常管理，规范日常管理行为。三是加强作风建设。按照县局开展的“六查六比六争创、再创业绩树形象”城管作风建设深化年活动和“三项比武”活动要求，结合实际，抓紧完善我镇城管作风建设工作实施方案，落实活动具体举措，积极开展争夺“流动红旗”和争创“规范中队”活动，扎实推进我镇城管作风建设各项工作。四是加强为民服务。今年要开展为民服务活动，突出服务农民、服务企业、服务学校、服务摊店四大服务，把服务融入日常管理中，并建立为民服务台账登记。五是加强宣传引导。积极创新办法，加强“星级城镇”创建工作的宣传，采取设置城管宣传窗、设立宣传广告牌等形式，加大宣传力度，同时积极引导广大群众从“农民”向“市民”的转变，进一步树立文明意识，努力提高广大市民群众对城镇管理工作的理解和支持，着力营造浓厚的创建氛围。

2011年10月23日

大城管体系篇四

城管执法体制改革的几个问题

当前，城市管理综合行政执法体制改革工作已在全国如火如荼地铺开，但由于我国现行城市建设管理体制就大的框架而言，依然延续着计划经济下的运行模式，城市管理在行政体制上的独立主体地位尚未得到理顺，致使城市管理工作难以适应城市快速发展的需要。党的十七大报告中指出，“加快行政管理体制改革”，“加强行政执法部门建设”，“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”，再次表明了党中央、国务院对推进综合行政执法体制改革的目标和决心。为此，应当从阻碍发展的体制机制下手，对我国城市管理的行政管理体制、组织机构设置、管理运行机制、管理技术手段等进行大胆改革创新。

一、从行政体制上确定城市管理的独立主体地位，把城管执法从大城建体系中分列出来，设立国家城市管理执法局

城市管理伴随着城市的产生而形成，并直接影响着城市的生存和发展。城市发展由规划建设为主到建管并重，再到管理经营为主，是城市发展的客观规律，也是经济社会不断进步的过程。日愈加快的城市化进程，迫切要求城管执法工作形成独立体系。

（一）从国家层面把城市管理与城市建设有机分离是城市发展客观规律的迫切要求。城市组织系统包括城市规划、城市建设、城市管理、城市经营四大板块，其中规划与建设、管理与经营分别是两个有机结合体。我国改革开放以来，城市化进程飞跃式发展，呈现出城市规模迅猛扩大、城市数量大量增加、城市人口结构多元化、城市载体功能复杂化、城市居民需求多样化、城市运行机制法制化等多元特征，对城管执法的需求也日趋增加。尽管城管执法的重要意义也已为大家众所周知，但城市管理与城市建设尚未站在同等的政治地位上。在国家政体结构上依然还是城市建设的附属品。可以说，多年来我国城市管理体制改革之所以缺乏统一性、超脱性和前瞻性，根源是国家在行政管理关系上一直将城市管理列为“城建管理监察”范畴，没有作为独立主体给予考虑，致使城市管理成为大城建体系的隶属品。

（二）从行政体制上确定独立的主体地位是城市管理体制改革所要解决的首要问题。随着我国城市化进程加快，城市管理对于城市建设的保障作用越来越重要，但国家至今竟然没有一个独立主体的专门管理机构，只是在建设部内部下设一个事业单位性质的城建监察办公室。由于没人“当家做主”，致使国务院从1997年开始在城市管理领域推行相对集中行政处罚试点工作，到2002年实行综合行政执法试点工作，只好依赖法制和编办两个部门来推进，综合行政执法部门也成为“国家不设委局、省里不设行政主管局”的“稀有”部门，改革形式也五花八门，缺乏统一管理性。面对日新月异的城市，如何进一步理顺城市管理体制和创新运行机制，已成为摆在各级政府科学执政面前的一个重大课题。我们认为，应当充分领会“十七大”精神，与时俱行进行改革创新，将城管执法工作从大城建体系中分列出来，设立国家城市管理执法局，各省、自治区、直辖市相应设立城管综合行政执法局。只有先框定好城市管理的组织机构设置体系，才能破解城管执法立法难问题，从而通过立法的形式来解决好城管执法范围缺乏稳定性、职能定位缺乏明确性、执法手段缺乏法定赋予性、长期“借法执法”，以及执法规范、执法自律、执法保护、抗法处罚没有明确依据等系列的现实难题。

（三）从组织机构上划分城市管理独立主体地位有三种可供选择的组建模式。据科研机构的研究成果表明，我国对城市化管理的研究和实践至今虽然仅有20来年时间，但我国城市化水平已进入快速发展阶段，2010年将达到40%，2020年将达到55%左右，城市管理在城市发展进程中的作用不言而喻。目前，我国城市化进程已促使城市管理从原来市容环境的专业性管理转型并融入经济社会发展大局的综合性管理，各地城管执法部门在实践中也强烈呼唤全国城管执法工作“一盘棋”。对于如何设置国家城市管理执法局，有三种组建模式可供选择：①一步到位模式。把国家城市管理执法局直接设立国务院内部，作为国务院的直属单位，为独立主体资格的国家二级部委局。②挂靠独立模式。把国家城市管理执法局挂靠设立在建设部内部，类似国家工商总局内设的国家商标局，定为副部级单位，工作相对独立，可以自己名义对外行文。③从属管理模式。把国家城市管理执法局直接设立在建设部内部，作为建设部的内设机构，定为司级单位，工作相对独立，可以自己名义对外行文。

（四）从实践需要上确定国家城市管理执法局的管理职能和机构

设置形式。①主要职能：贯彻执行国家有关行政执法方面的方针、政策、法律、法规、规章，组织实施全国城市管理领域的相对集中行政处罚试点工作和综合行政执法试点工作，负责全国城管执法工作的宏观协调、指导，负责收集、汇总全国城管执法工作情况，起草相关的规范性文件，组织开展全国性专项执法整治行动，承办党中央和国务院交办的工作。②机构设置：办公厅（室）、综合管理司（处）、法制宣教司（处）、地方协调司（处）。其中，综合管理司（处）主要负责全国城管执法工作的调研、统计、汇总、上报工作，负责组织实施全国性专项执法整治工作，负责制订全国城管执法工作的指导性计划；法制宣教司（处）主要负责宣传贯彻国家有关行政执法方面的方针、政策、法律、法规、规章，组织实施全国城市管理领域的相对集中行政处罚试点工作和综合行政执法试点工作，负责全国城管执法规章及规范性文件的调研、起草工作；地方协调司（处）主要负责协调解决各地在推进城市管理相对集中行政处罚试点工作和综合行政执法试点工作过程中遇到的问题，并组织对全国各地城管执法工作情况进行监督检查。

二、从破除体制性障碍入手，优先解决好几大制约因素，构建富有活力的城管执法新机制

构建更具活力的体制机制，是深化改革、扩大开放、破解发展体制机制滞后问题的关键。根据城市管理发展的客观规律，结合城管执法工作的实践经验，城市行政管理体制改革首先要从以 履行公安机关职能，协同城管执法人员工作，处理阻挠执法或暴力抗法事件，并依法对城管执法领域里的违法犯罪行为进行立案侦下几方面大胆改革创新。

（一）有机统一全国城管执法的机构设置。综观现状，我国城管执法机构的组织形式及名称叫法不尽相同，穿着制服及佩戴标识五花八门，在行政组织上基本上设置为政府直属机构，城管执法工作处于全国缺乏统一性的状态。我们认为，在成立国家城市管理执法局和省级城管综合行政执法局的基础上，要将全国各市县城管执法机构的名称、制服、标识统一起来，将城管执法单位从政府直属机构定位为政府组成部门，机构建制为全员行政编制，只有这样才能形成全国城管执法工作“一盘棋”。

（二）设立城管执法专业警察队伍。实施“综合行政执法+公安保障”联动机制，是全国各地推进城市管理综合行政执法工作顺利开展的成功经验。实践证明，在执法环境欠佳的情况下，如果城管执法工作缺少公安提前介入，容易导致阻挠执法和暴力抗法事件多发，事件也无法在起始阶段就得到有效控制。等待暴力抗法事件发生后公安部门才介入，既达不到公安为城管执法保驾护航的目的，又造成公安部门在事后耗费大量人力物力，从而增加不必要的行政管理成本。城市管理问题已成为当前、也必将是今后全国各地在发展过程中所面临的热点难点问题，应当解放思想，大胆创新城管执法安全保障机制，采取类似林业、港务、铁路公安的机构建制，在城管执法局内设置城市管理专业公安编制，设立城市管理公安分局（大队），实行双重领导体制，人、财、物由城管执法部门管理，业务上接受公安部门指导。

（三）加紧制定城管执法综合性法律法规。目前，推行城市管理综合行政执法，在法律上已有坚定的法律依据和明确要求。根据《行政处罚法》的授权以及国务院的具体规定，目前城管执法集中行使的行政处罚权，主要涉及几十部法律、法规、规章和数百款罚则。由于城管执法涉及领域多、执法范围不明晰、立法难度大等原因，我国城管执法立法远远落后于执法实践，至今还没有出台一部全国性的城市管理综合行政执法的独立法规，致使城管执法目前还是一个执法范围比较“边缘”、执法手段也比较“传统”的部门，已经严重影响了城管执法工作的深入开展。如果问“到底城管执法具体管什么”这个看拟简单的问题，目前在国家层面还没有一个机构能够完整回答这个问题，只是原则上规定相对集中行政处罚权及综合行政执法的试点工作由国务院法制办总体协调。为此，不能因为难度大就放弃对城管执法的立法，城管立法可先从几个方面入手：一是界定城管执法的职能范围。根据城市发展趋势，科学确定城管执法可以涉足的管理领域，并对城管和其他部门有交叉的管理执法领域划定执法权限。二是界定城管执法的执法手段。确定城管执法是行政执法的一个组成部分，通过立法形式应赋予与城管执法职能相对应的法定执法手段和执法权限。三是界定城管执法的法律依据。对城管执法长期以来所“借法执法”的范围进行归纳类总，制定综合性法律条文。四是界定城管执法的主体地位。通过立法明确各级城管综合执法机关作为本级政府组成部门，并建立城市管理综合行政执法工作 协调配合机制。五是界定城管执法的实施原则。明确城市管理综合行政

执法机关的管理职能范围后，鉴于综合行政执法范围较广的实际情况，可以分阶段、分步骤、分区域地推进，直至全部划归和全区域覆盖。

（四）把城市管理作为独立章节纳入各级政府规划范畴。由于国家组织机构设置上没有将城市管理从大城建体系中分列出来，致使城市管理工作依然还是大城建工作的隶属品，因此各级政府在制定国民经济和社会发展五年规划及中长期规划纲要时，都没能从城市管理对经济建设、城市发展、社会文明所起推动作用的角度，对城市管理工作进行系统性统筹规划。根据城市管理的定位和作用，应当将城市管理从“城市建设与管理”专题中分列出来，与其他项目一样用独立章节制定五年规划和中长期规划。同时，要从政府工作层面切实改变“重建设、轻管理”的状况，规定政府公共财政每年要按照一定的比例投入城市管理事业，优先解决好城管执法工作多年来存在的人员编制不足、工作经费紧缺、办公条件较差、执法装备简陋、科技力量落后等问题。

三、从思维定式上革除陈旧的权力本位意识，树立和谐效能型工作理念，提高城市管理执法水平

在当今社会发展新形势下，如果说军队的使命是保家卫国守疆土，公安的使命是保障社会安定，那么城管执法应当以维护城市和谐作为主要职责。我国在推进城市化进程中，由于城市载体功能结构和城乡二元经济发展不均衡，城市发展进程中所遇到疑难杂症和社会热点难点问题也较为突出，下岗、失业、失地等低收入群体在很大程度上仍然存在。新形势下的城管执法工作，应当遵循“法治化、规范化、科学化、人性化”的原则，解放思想，更新理念，做到“坚持以人为本、强化和谐管理、政府诚信法制、注重民生问题、降低管理成本、讲求执法效能”并举，着力构建和谐民生型、效益创收型、诚信法治型、文明执法型、科学管理型的城市管理长效体制，走出一条符合科学发展观、充满活力、富有效率、更加开放的城市管理新路子。

（一）树立科学的城管执法工作理念，彻底革除简单粗暴的传统作风。党的十七大报告中强调，“科学发展观„„核心是以人为本”，“必须坚持以人为本”，“积极构建社会主义和谐社会”，指出“构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期历史任务，是在发展的基础上正确处理各种社会矛盾的历史过程和社会结果。”城市管理问题，实质上是市民群众多样需求与城市管理标准要求之间产生矛盾冲突的问题。综观当前国内城市管理领域所发生的暴力抗法事件及城管执法人员打人事件，许多情形都是由于执法队伍粗暴执法而造成的。传统老城管那种简单粗暴、冲冲杀杀、野蛮执法的工作方式，不能一味推说是因为老百姓不听话而不得不采取强硬态度，而是城管执法队伍的权力本位意识在做怪，以及工作理念偏差和队伍素质低下所产生的问题。如果不从根源上找出老城管队伍时常被人民群众责骂和社会形象败坏的原因，并通过加强队伍建设、转变工作理念、创新管理机制等手段予以解决，则这支队伍必将被社会淘汰。应当深刻地认识到，城管执法队伍面对的主要是两类极端的群体（备注：一类是本地下岗失业人员和外来打工就业人员的弱势群体；另一类是有财有势有社会背景、为己利而损大众利益的强权群体），但处理的都是人民内部矛盾，这也是城管执法队伍与公安警察队伍的根本区别和存在的社会价值所在。这就意味着新形势下的城市管理执法工作必须始终坚持“以人为本”作为宗旨，把执法为民落实到每一项工作的各个环节之中，面对日愈复杂化的城市管理问题，应当善于运用科学发展观，深入剖析问题产生的根源，在彻底革除简单粗暴管理方式、杜绝野蛮执法行为的同时，根据城市发展实情，围绕城市发展大局，采取得当的方法和措施解决问题，才能较好地避免管理者与被管理者之间的矛盾冲突和敌对情绪，做到“为民、爱民、利民、便民”，真正代表广大人民群众的根本利益，为城市和谐发展提供强大的动力。

（二）大力构建和谐民生型新机制，使城市管理工作更加贴近民意民生。城市管理执法工作在城市大开发、大建设进程中，要围绕着“民生工程”做文章，不能动辄由市长组织开会，一个会议就当场敲定对一个违法行为的处罚结果；或遇到涉及群体性就业、安置等利益问题不作深入调查，动辄派出几百号人进行整治。否则，就会出现政府职能部门违法乱作为情形，社会存留问题也会越积越多，群众对政府也会产生意见而导致群体性上访事件，造成政府门前是非多。对于城市发展进程中所遇到的疑难杂症和关系群众集体利益的社会热点难点问题，应当按照依据法律和尊重历史的原则妥善处理，使政府行政行为法制化，政

府处事方法更加诚信化，政府亲和力大大增强，体现出政府的诚信建设。如针对当前全国城管执法工作中普遍面临的流动摊贩占道经营“顽疾”问题，应当做好堵疏结合的文章，对交通流量大、重点景观区域和主干道上的流动摊点严格取缔的同时，在不影响交通、不影响市容、不影响群众生活的前提下，将一般次干道或沿街场地开阔的路段规划、设置成为临时经营堵疏结合示范街区，既有效解决群众就业需求与城市管理要求的矛盾冲突，使混乱无序的流动占道经营行为走向合法规范化，又充分增拓了群众就业门路，为政府分担解决民生就业问题。同时，城管执法投诉举报热线电话求要实行24小时值班制度，启动直达指挥系统和现场快速处理机制，及时处理噪声扰民、未成年人上网等群众热点投诉案件，使城市管理工作的群众参与率和信任值不断提升。

（三）构建诚信法制型新机制，通过城市管理工作促进投资发展环境建设。在新一届中央政治局常委同中外记者见面会上，胡锦涛总书记强调要“科学执政、民主执政、依法执政”。城市管理工作应当以调整优化为手段，推行政务公开和优质服务承诺，完善行政审批事项办理规程，规范城市公共资源管理和行政审批工作，让管理相对人站在同等的竞争平台上，杜绝过去行政审批工作上存在的“给了好处就乱批，不给好处就乱堵”的管理弊病，实现“诚信审批”。同时，把改善投资发展环境、推进重点项目建设作为一项中心工作，针对性违章建筑困绕投资发展环境的问题，在依法行政和提高执行文化上狠下功夫，要顶住说情风、通风报信风、吃拿卡要风，敢于碰硬，集中力量，严格执法，重拳出击，强化对违章建筑初建阶段的巡查执法，对违章建筑掀起大规模拆除浪潮，为城市开发建设扫除障碍，节约城市开发建设投资成本。通过执行决策到位的城市管理工作，促进投资发展环境建设，增强企业投资信心。

（四）构建效益创收型新机制，推动城市管理工作由粗放开支型向效率创收型转变。城市管理及执法效能的最大化，不是事后处罚，而是事前预防。传统城市管理工作由于缺乏长效型系统管理机制，只有纯粹投入而无经济收益，在执法方式上也是简单粗暴、冲冲杀杀，从单纯的突击整治到突击整治，导致政府虽然长年投入大量的人财物力，但违法行为依旧反弹多，反复整治而图劳无益。同时，对于城市领域里无偿占用城市公共资源、侵占社会公众利益的违法行为，也得不到应有的处罚，造成政府对违法行为的处罚性收益也白白流失。要走出城市管理从整治到整治的怪圈，突破管理市容环境卫生的条框意识，强化日常监管执法机制建设，防范和减少违法行为发生，从而减少政府对整治行动的投入而使执法自身成本下降，并通过制止违法行为发生而避免更多的社会资源浪费，使城市管理执法成本降低，实现城市管理执法效能最大化。同时，针对传统城市管理模式一味纯粹化投入和大量城市公共资源被少数人无偿占用的问题，认真探索城市管理与城市经营的内在联系，运用产业化法则来对待城市管理系统中的潜在资源，全面规范城市公共资源尤其是临时占用城市道路设施、户外广告设施设置的规划、审批工作，不断完善高立柱广告、路灯杆广告经营权公开招标拍卖制度，通过市场机制规范城市公共资源有偿使用行为，使城市管理产生经济效益，经济效益又反哺于城市管理，推动城市管理由粗放开支型管理向和谐效率创收型管理转变。

（五）构建文明执法型新机制，以城市管理工作推进和谐三亚建设。城管执法队伍每天在一线执法，与市民群众广泛接触，监管执法行为和队伍形象，代表着政府管理城市的能力和水平，也彰显政府与群众之间的和谐关系，要求这支队伍必须内强素质、外塑形象。在队伍作风方面，要用“三以”取代“三惯”（即以德感人、以法治市、以勤训队，取代了过去队伍散惯了、拿惯了、懒惯了的不良作风）；在处事心态方面，做到“三心一志”（即查处违法行为要顶住威胁利诱，做到心硬如铁；对待主动纠正违法违章行为的管理相对人，做到心宽如海；一线执法不被理解而挨打骂时，做到心静如水；严格执法而遭遇打击报复和污告陷害时，做到志坚逾钢）；在工作纪律方面，杜绝“三软歪风”（即加强廉洁自律，整治腐败，杜绝出现收受好处费后，在一线监管执法时心软、在审批行政许可事项时手软、在处罚案件上会讨论时嘴软的违法乱纪风气）。在此基础上，树立法治理念，增强法治意识，强化证据意识、时限意识和程序意识，严格依法办事，规范执法行为，把严格整治、文明执法、热情服务贯穿到执法工作的全过程，维护社会公平正义，使城市管理工作得到群众广泛认可和支持，阻挠执法、暴力抗法、群体性上访事件等发生率大大减少，政群关系达到有机和谐。

（六）构建科学执法型新机制，规范城市管理工作的思维定式。彻底革除陈旧的行政管理思维定式，把“权力来源于官”向“权力来源于民”转变，把执法机关“权力本位”向群众“权利本位”转变，把“无情执法”向“有情服务”转变，把“事后处罚”向“事前预警”转变。建立健全定人员、定岗位、定责任、定标准的“四定”管理机制，推行网格化管理体系和属地联动管理方式，使城市管理工作由突击整治和随机管理方式向引导服务和长效管理方式转变，由末端被动管理向主动式全过程管理转变。同时，查处城市管理违法违规行为时，按照处罚与教育相结合原则，推行宣传、告知、处罚“三段式”执法方式，做到依法执法和文明执法，力求取得当事人的理解和配合，使城市管理工作从传统简单粗暴方式向依法行政和办案流程方式彻底转变，不断提高城管执法水平。

大城管体系篇五

行进中的“大城管”模式 ——有关城管体制改革的调查

本刊见习记者 袁业飞

由于众所周知的原因，在当下中国，城管系统的一举一动，都会引起公众和媒体的极大关注而成为社会热点。近年来，由住房和城乡建设部提倡，许多地方政府积极推行的“大城管”改革，正在如火如荼地进行中。“大城管”来了，它是在什么背景下被设计出来的？实行“大城管”模式以后，以往城管工作所出现的问题能在哪些方面、在多大程度上得到改善？带着这些问题，我们深入到各地采访，寻找答案。

“大城管”理念的提出及背景

“大城管”理念是由住房和城乡建设部立项的《中国城市管理体制及其运行机制研究》课题组在去年八月提出的：成立城市管理委员会，由市长任“一把手”，统筹各职能部门，实现城管的管理权和执行权统一。课题组希望以正在开展的全国市、县政府机构改革为契机，整合城市管理系统各职能部门，推行“大城管”模式。课题组还提出，“城管应该管也只能管城市基础功能和城市公共空间，而衍生功能即人类各种政治、经济、社会活动，则不应当由城管去管理”、1

“化解城市公共空间管理矛盾的关键点，在于给予弱势群体尽可能多的实际可分享空间”。

长期以来，中国城市管理一直是个老大难问题。因小摊小贩太多且无证经营，给城市卫生、交通、治安带来了大麻烦，损害了城市形象，于是各地方政府纷纷组建起了城管执法队伍。

城管部门没有统一的名称，在广州叫做“城市管理综合执法局”，在北京叫做“城市管理综合行政执法局”，在武汉则叫做“城市管理局、城市管理执法局”；并且各有各的挂靠部门。各地城管体制模式也五花八门：有的城市没有成立城管执法局，城管部门或挂靠在建设局（如河南省济源市），或挂靠在规划局（如广东省清远市）；有的城市成立了城管执法局，但挂靠在建设局（如山东省青岛市）……

区别于其他执法机构，城管执法机构的特色在于，在国务院它找不到对口的领导机构，地方政府的城管执法机构一直缺乏全国性的立法管理。这就产生了悖论：一个被地方政府寄予厚望的执法机构，居然没有法定地位和严格的执法规范。对口管理机构的不统一，城市管理法规的缺失，使城管部门“矛盾比较集中、成了烫手山芋”成为必然。

此外，非公务员的外聘来源，导致城管从业者来源混 乱，素质不一。为表现自己的工作业绩，这些非法执法者往 2

往与为了生计奔波的流动人员发生尖锐冲突，由此引发的暴力冲突层出不穷，令城管队伍整体上承受巨大的舆论压力。

而这些年来，城管形象每况愈下。特别是在２００８年，城管的负面新闻更是贯穿全年始终：年初，湖北天门魏文华因拍摄当地城管粗暴执法，被暴打致死；年中，重庆市渝中区３名城管队员将一名占道经营卖凉粉的摊贩殴打致死；年末，１８岁的唐山男孩曹强因为发小广告被北京城管追赶，最后跳入筒子河中淹死……在这样的背景下，直面城管的合法性和制度性问题，提出“大城管”的改革尝试，有其紧迫性与必要性。

“大城管”模式的推行 ——北京：“崇文模式”

其实，早在２００７年，北京市崇文区城管就开始推行 “大城管”、“综合执法机制”了。全区７个街道办事处，分别成立了综合行政执法组，每个执法组整合了城管、公 安、工商、民政、劳动和社会保障等２５个执法部门的力量，即该２５个部门均派专人到各个街道办事处上班，“全权、全责、全时”处理辖区内的所有城市管理问题。

崇文区区长牛青山表示，推行“大城管 ”模式，主要 为整合执法力量。“法制健全，但执法薄弱。”他称，各个执法部门分散办公，削弱了执法力量。此外，更深层原因在于为了从源头上化解矛盾，“城市管理的一系列问题，表面上

看是城管执法管理不到位，深层次的原因是城市失业人员、低收入人员和流动人员等困难群体的就业生存问题”，因此，“大城管 ”模式联合城管和劳动保障、民政等各个部门，通过联合救助、就业帮助等救济救助措施，解决弱势群体的生存难题，从而根治城管“痼疾”。

为改善民生，崇文区率先推行信访代理制、领导干部 “三访”和信访风险评估制度，着力加大矛盾纠纷排查化解力度，让各级领导干部主动替群众跑腿，主动为群众排忧解难，建立了经常性走访机制，变上访为下访。同时，崇文区还大力设立便民服务临时市场，让无照商贩“合法经营”、规范经营，既解决了部分困难群体的就业问题又维护了正常的市容环境秩序。为帮助百姓就业，崇文区采取岗位支持、适地安臵、联合救助、就业帮助等全面的救济救助措施，在全市率先推出“创业者俱乐部”模式。

“崇文模式”呈现出两个特点：一个是执法方式的改 变：重心下移，属地管理，街道办事处牵头，统辖所有政府部门，这样就把城管从“既替各部门挨骂，又成众矢之的”的尴尬中解脱出来，使城市管理涉及到哪个部门，就有哪个部门的人出来接招。执法力量被整合之后，执法力度就加大了许多。另一个是执法思路的改变：本着“先生计，后漂亮”的思路，先解决弱势群体的生存问题，从源头上化解矛盾。

崇文区的改革效果是非常显著的。从开始试点到现在，崇文区在北京市容环境卫生、城管行政执法综合考评中，连续三年保持领先，连续三年保持信访量下降和越级群体访、非正常群体访“双零”指标。２００８年获“中国最佳管理城市奖”；２００９年被提名为“中国地方政府创新奖”。今年，北京宣布要在全市范围内推广“崇文模式”。

——南京：转变政府职能

２００８年１２月，南京市委、市政府决定，率先启动南京城市管理体制改革，成立由市长担任主任，市委宣传部、监察局、法制办、公安局、市政公用局、市容局等２３个涉 及城管部门和各区县政府主要负责人为成员单位的城市管 理委员会，并在后续几个月内，密集地采取了一系列改革措施。２００９年８月，随着“大城管”模式得到住建部的认可与力推，全国４０多个城市先后赴南京学习考察。南京城管一跃走到了全国前列。

南京“大城管”是以转变政府职能为核心，在推进依法行政的同时，积极理顺各部门的职责关系，并着眼于稳妥推进未来的政府机构改革。南京“大城管”体制之大，更多的不是它的权力之“大”，而是它在推进政府职能转化基础上的服务之“大”。

南京“大城管”这一体制创新，以转变政府职能为核心，以创新驱动为导向，以凝聚力量为手段，以提升城市管理效

能为目的，着力在运作模式、管理方式、管理手段、管理考核等４个方面寻求突破。

在运作模式上，按照“大城管”的格局要求，市本级城管办负总责，各区成立相应管理机构，建立起市、区、街（办事处）、居（社区）“两级政府、三级管理、四级网络”的工作体系，实现了重心下移、以区为主和上级监督。在管理方式上，既有市区联合，又有部门联手；既能垂直到底，又能横向到边。在管理手段上，积极探索了公安、司法对城市管理工作的依法保障机制，提升了城市管理的权威性和强制性。在管理考核上，做到了任务目标明确，工作责任落实，考核评比严格，整改措施到位；强化激励措施，推行了城市长效综合管理保证金制度。

——广州：大城管，细服务

去年１１月，广州市大部制改革正式揭幕，而其中的重 点内容就是在城市管理方面，建立“大城管”体制。广州为此新组建了市城市管理委员会，将市市容环境卫生局、市城市管理综合执法局、市市政园林局有关市政管理的职责，以及市建设委员会有关城市管理、市容环境卫生的职责整合在一起。

改制以后，一位长期在城管执法一线工作的城管负责 人说，城管委实现了“管理＋执法”的合二为一：“由于部 门之间的职能交叉，很多时候执法都需要跨部门协商和行

动，降低了执法效率。城管委成立后，将城市管理多个职能收编在一个部门里，省却了部门之间的行政壁垒，提高了执法效率。”

整合后的广州城管委提出了“大城管，细服务”的理念，建立起“两级政府、三级管理、四级网络”的管理模式，以区域式城市管理为抓手，整合市政、环卫、综合执法等管理资源，强化城市管理基层和基础工作，努力做到城市管理全覆盖，每个街镇有专门的城市管理指挥协调机构，每个社区有专门的城管工作站，全市８０％的城市管理问题解决在基层。

同时，清理全市城市管理维护项目，因地制宜推进管养维护社会化，路面保洁、立面清洁、人行道绿化带卫生、城市景观、牌杆摊亭的保养，能够合并的项目尽量合并，能够一家公司负责的一家负责。加强市政、环卫维护资质管理，逐步提高市政和环境卫生维护管养社会化程度，培育健康的城市维护市场，并努力争取用３—５年将城市维护成本降低２０％。

——武汉：市长当“大管家”整治八大顽疾

作为华中地区最大都会的武汉，城市形象一直不够理 想，外地来汉者往往以“脏乱差”三字来概括对武汉的观感。武汉市市长阮成发在暗访三镇后，总结出城市管理存在的八大顽症：暴露垃圾随处可见；渣土抛洒污染严重；违法占道

遍地开花；窨井盖子破损缺失；湖泊水域频被吞噬；窗口地段秩序混乱；违法建筑屡禁不止；拆迁工地管理无序。

“经济高速发展的同时，城市管理没能相应跟上”，“多头管理太乱，到了不得不治理的地步。”武汉市政府人士称。于是，在考察、借鉴了国内其他城市的成功经验的基础上，武汉市于今年四月组建了城市管理委员会，启动了“大城管”模式。“大城管”模式由市长任“大管家”，各委、区政府、各职能部门一把手任成员，有利于统筹、整合各部门职权，保证城管委的执行力和管理权。这样，就破解了旧有管理体制中相关职能部门权责不清的问题，杜绝部门之间互相推诿、扯皮不办事，管理缺位。城管委组成了专职综合巡查督办队伍，及时巡查发现全市存在的城市综合管理问题，并予以处臵，同时对相关的１１０联动接警、市长专线接听、媒体曝光、群众信访等城市管理事项，每天收集汇总后分类进行办理。

以往，职能相近、业务范围重叠的部门较多，市民遇到问题常常弄不清该向哪个部门投诉。“大城管”机制建立以后，市民凡遇到与环境卫生、建筑渣土、违法建设、违法占道管理、湖泊水域污染等相关的问题，都能直接向“大城管”平台反应，该平台再根据职责分工，交给相应部门解决。

“大城管”前景展望

“大城管”改革推行以来，许多市民切实感受到了城市环境的改善，城管素质与办事效率的提高，但是还是有人在问，“大城管”，到底能走多远？

专家与媒体人的反应并非一味给“大城管”叫好。有人认为，能否让城管获得更多民意支持，关键不在于由谁来管理城管，而在于城管角色和职责的转变，只有在城管权力来源以及实施权力范围上进一步规范，才能与旧有城管模式有质的区别，使城管制度名正言顺。有人提醒有关部门，改革不能“头疼医头，脚疼医脚”，要一切从实际出发，总揽全局，对症下药，最根本的是不能悖逆民本方向，这次集权性改革应建立有效的公民监督和多方制衡机制，以平衡权力，防止权力的高度集中和滥用，给弱势群体更多的话语权。有人甚至直接质疑“大城管”改革是权力思维在作怪，并不看好其前景。

我们应该看到，相对过去很多治标不治本的改革，这次的“大城管”改革，直面了城管的合法性和制度性问题，有明显的进步意义。作为最高一级政府部门，住建部能认真地提出维护公民权利和保障弱势群体的这一体现公平正义价值取向的观点，值得充分肯定。而且，从效果上看，各地城管工作质量都有明显提升。

但是，对城管体制改革，我们当然还该抱有更高的期望。

某些地方的“大城管”改革，如“崇文模式”，确实做到了尽力给予弱势群体尽可能多的扶助。但是，“崇文模式”整合执法力量的效果，恐怕要远高于救助就业生存。因为谁都明白，救助弱者的挑战，决不是说说那么简单，很多弱者面临的困难，决不是某个区级部门一个特派员所能解决的。比如，流动商贩大多为外地人，在本地没有户口，与户口挂钩的福利，很多就无法解决。再比如，帮助困难者解决的工作岗位，如果受助者不满意、不接受又该怎么办？弱者们面对的困难各不相同，困难群体的需求层次也各不相同，自始至终对他们贯彻“生计为先”的执法理念暗藏一厢情愿的危险。如果出现“执法力量强了很多，救助却成了陪衬”这种现象，那么，难保执法权力的膨胀在某些情况下不会导致弱势群体生存空间被进一步压缩。实际上，如果没有明确的法律依据，“大城管”中的市长负责制也无法改变当前城管体制中的一些根本性缺陷。

要彻底改革城管体制，就必须真正让全国的城管都回 归到法治的轨道上；必须从《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等国家立法 层面，彻底解决中国城市管理执法机构的合法性问题。

只有在国家立法层面解决了这个问题，才能真正做到依法设立城管，依法规范城管，依法制约和监督城管。因为这样不仅解决了它的机构性质问题，还能够有效解决它的权力

来源和权力规范问题，才能使“大城管”由“人治”过渡到“法治”，许多在“人治”框架内必然遇到的困难，才有可能迎刃而解。