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农村派出所警务创新 浅谈如何加强基层派出所建设篇一

论小城镇社区警务的发展模式

姓 名： 姜 义 单位名称：辽宁省本溪市公安局 准考证号：012208120065 论文字数：6600 邮政编码：117000 联系电话：***

论小城镇社区警务的发展模式

[摘要] 社区警务是当前公安派出所工作改革的主体，公安派出所正在大力推行的警务改革，它的最终目的是通过社区民警立足于社区，扎根群众，最广泛地利用社区治安资源，最大限度地发挥群防群治的功效和提升社会治安的防控能力。随着小城镇发展进程的不断加快，社区警务工作对抑制和预防犯罪、维护社会治安秩序、构建和谐局面的作用愈加明显。应该明确社区警务建设的必要性，充分利用小城镇发展进程为社区警务创造的有利条件，同时要正视小城镇的现状特点给实施社区警务带来的困难和问题，积极探索小城镇开展社区警务的思路和模式。

[关键词] 小城镇 社区警务 探索 模式

社区是社会学的一个基本概念。社区一词源于拉丁语意指共同的东西和亲密的伙伴的关系。社区可以被定义为由聚集在某一地域并且有着共同集体情感的人群所构成的社会单位。村镇、城市街区等均可称之为社区。社区的范围可大可小，往往根据研究的对象和目的来确定。一个城市，城市的一个区，一个村落，一条街道都是规模不等的社区。小城镇原是一个人文地理学概念，作为社会学社区研究中的概念，这个概念非常恰当地表明了集镇作为一个中介社区在城乡关系中的独特性质。小城镇社区介于城市和农村之间，比城市低一层次，又比农村高一层次，中间性质，有城市和农村的双重性质。“小城镇”这一名称，既无行政上的含义，亦无确定的人口标准，一般是对县级建制城镇以外的地方服务中心的统称。按照中国的情况，县以下的多数区、乡行政中心，具有一定的工商服务和文教卫生等公共设施，习惯上均称为小城镇。小城镇一般具有以下特点：

1、地域开阔。人口相对少，地理环境上开放性强。

2、在社区内，居民之间交往比较密切，对公共事务热情高，但普遍文化程度不高，社会接触面相对狭小，所以应付和处理矛盾能力相对较弱，容易导致违法犯罪案件的产生。

3、相对城市社区来说，小城镇社区成员对社区基层组织依赖性和对所在社区的心理上归属感较强。小城镇可分为：一是围绕城市的卫星镇；二是以县城为主的中心镇；三是省与省、县与县接囊处的边境镇；四是依傍大型企业而兴起的工矿镇，还有旅游镇。

我国社区警务是公安部根据国务院2000年提出的在全国范围内推行的社会管理的大前提下出台的。我国是世界上开展社区警务最早的国家。所谓社区警务就是警察立足于社区，通过优质的服务来加强与民众的合作，密切警民关系，形成网络，辅以多种矫正和疏导措施，以预防犯罪，先发制敌为目的的警务理论和警察活动方式。社区警务也可理解为是警方和社区之间的一种相互作用的活动，是社区居民在警察带领、指导、支持下，采取各种合法手段、方式，充分运用社区资源，改造社区环境，以全面、系统长效地维护社区公共安全，旨在共同发现和解决社区的治安问题。

经过这几年的社区警务改革，我国部分大中城市已基本实现了警务工作的战略性转移，以“警察形象柔性化、警民关系伙伴化、警务对策前置化、警务活动社会化”为主要特征的社区警务模式已具雏形，这些比较成功的社区警务模式也得到了社会的普遍认可。从城市社区警务工作到小城镇社区警务工作，由于两种社区的形成结构、区域条件以及社区成员组成等方面的差异，社区警务在小城镇地区实施相对于城市地区有了一个很大的转变，这种新的社区警务模式目前还没有现成的可供参考的相应的管理工作模式。小城镇社区警务是指与小城镇社区建设同步规划、联合办公、职能互补、运作协调、资源整合、共保平安的社区警务运作方式。研究小城镇社区警务，有效控制小城镇犯罪大幅度上升势头，维护小城镇社会秩序稳定，这不仅是社会治安综合治理落实到基层的关键，并且也是对于保卫和促进乡镇企业和农村各类专业市场的发展，维护城镇、农村的治安，减少犯罪活动对城市的骚扰和侵害，都有重大意义。

一、小城镇推行社区警务的可行性与必要性

1、小城镇快速发展进程，刺激和推动了社区建设，同时也为社区警务工作的开展打下了基础。小城镇的发展目的是成为真正意义上的城市，这种发展的趋势和走向必然刺激和带动整个社区的建设。事实表明，相当一部分小城镇已初具城市社区的雏形，城市社区的作用越来越明显，功能日趋完善，有的城镇已按实际发展需要划分出若干独立的工作、生活模块，这实际上就是按城市社区的模式进行管理，只是名称没有改变而已。

2、小城镇社区的稳定性为推行社区警务提供了良好的外部环境。小城镇是一个乡镇的政治、经济、文化中心，也是相应公安派出所工作的重点所在。在已推行社区警务建设的小城镇，社区警务建设得到当地党委、政府、社会各界和广大社区居民的支持和认可。小城镇社区系统的稳定性较强，相比较城市社区来说，开展群防群治和为民服务工作具有更好的亲和力，易拉近警方与群众的距离，促进社区警务工作的开展。改革开放以后，小城镇的经济快速发展，区、镇、村各级组织的经济实力明显增强，按照社会综合治理的要求，各级政府对社会治安的投入力度明显增加，为社区警务建设营造了良好的外部环境。

3、小城镇发展进程中探索出的一些新的超前的基层基础工作模式不仅丰富了社区警务建设的内容，而且促进了社区警务建设的进一步深化。为了解决小城镇发展进程中带来发一些新的治安问题，各级公安机关不间断地进行摸索和实践，创造出许多新的有效做法。如外来人员管理一条龙服务、出租屋登记发案倒查制、小区安全管理模式以及责任区民警监督考核机制等等，都是小城镇发展进程中公安基层基础工作实践的结晶。这些做法和模式不仅与社区警务的内容相吻合，而且有的已走在社区警务改革的前面。小城镇相互之间结构差异小，推行社区警务可采用相对成熟的共同模式，从而最大限度地节省社区警务资源。

4、加强小城镇社区警务建设既是当前和今后社会经济发展的需要，同时也是治安形势发展的需要。随着社会的发展，大量的农村剩余劳动力向小城镇集中，新扩增的小城镇人口必然导致小城镇的社会治安状况更加复杂，推行社区警务也就势在必行。因此，实施小城镇社区警务也是小城镇经济和社会发展到一定阶段的必然要求。

二、推行小城镇社区警务工作模式存在的问题

从某种意义是上讲，小城镇是介于农村和城市之间的发展阶段。在这种独特的社会发展阶段开展社区警务工作具有特殊性。一方面，小城镇的发展趋势和走向，特别是小城镇的经济快速发展，为建设社区警务模式带来了有利的因素和条件；另一方面小城镇一些相对不完善、相对滞后的管理机制以及本身存在的薄弱环节给社区警务模式的建设带来了困难和新问题。也就是说小城镇的现状与社区警务既有相互促进、互为补充的一面，也有不相适应、相互冲突的一面。

1、认识不到位，思想观念尚未随着社区警务工作的开展而更新转变。思想观念的更新速度跟不上时代发展的节奏，表现为对社区警务的内涵和外延没有充分的认识和把握，片面的认为社区警务就是原来责任区工作的“改头换面”“换汤不换药”，造成消极应付的局面。在小城镇地区有相当一部分干部群众，也包括公安民警不仅对社区建设和社区警务的理念比较陌生，一时难以接受，而且对小城镇快速发展和城市化的问题也没有完全转过弯来，要适应这种变化必然有一个过程，在这种磨和期内开展社区警务必然会遇到一些人为的阻力和困难。另外，“重打轻防”的倾向依然突出。一些基层领导依然下达破案作为硬指标，视防范为软任务，向派出所直接或间接下达破案或打击指标，致使基层派出所在改革过程中不能有效减负，全力投入社区警务的建设。三是求稳怕乱的思想突出，对社区警务工作模式在整个治安工作中的战略性地位和作用认识不足，对推行社区警务持观望态度；有的基层领导将责任区民警改称为社区民警，对社区警务工作未作根本性的调整。

2、机构调整、警力配置和经费安排制约了社区警务工作的展开。目前，小城镇地区的公安机构设置和警力配置基本上是10年前的框架和模式，在地域范围人口数量及治安复杂程度等发生了翻天覆地的变化后，既没有随着小城镇发展的步伐调整机构，也没有按比例逐步增加警力。随着经济的发展，工厂企业雨后春笋般崛起，大量外来人口涌入，随之而来的治安情况也越来越复杂，近几年刑事发案均在高位徘徊。如此繁重的管理任务，如此复杂严峻的治安形势显然是现有的公安机构设置和警力配置所无法承受的。社区警务改革的目标是做到警务前移、警力下沉、加大防控力度。从这个角度上看，解决警力不足、经费困难不仅成为全面实施社区警务战略的迫切需要和必然要求，而且是摆在我们面前的一项十分重要的课题和任务，如果长期得不到解决，将直接关系到社区警务建设的成败。

3、一些小城镇地区基础工作欠缺和管理机制滞后，开展社区警务的前提条件准备不够充分。开展社区警务一方面是对原有不适合新形势发展的公安基层基础工作模式进行改革，多年来各级公安机关迫于严峻的治安形势的压力，不得不把社区民警作为打击破案的重要力量。虽然在某一时期这是稳定大局的需要，但从长远来看，客观上削弱了派出所的基础工作。非警务活动过多过滥；打击破案占用了大量的时间，基层社区民警自己可安排的时间就很少，只能花极少的时间下责任区兜一圈，或者跑几次，没有时间对重点人口进行排摸、调控，以致对自己责任区内的情况缺乏了解，不能及时有效的收集各类信息，致使信息不灵，造成不少重点人口漏管、失控。一方面苦于打击无线索，另一方面发案后社区民警提供不出线索，或有了线索却找不到人。辖区内有些犯罪嫌疑人长期进行违法活动，社区民警一无所知，辖区内的对象被外单位打击处理，却一点情况也不掌握。外来人口和重点人口管理等基础工作，只是流于形式，应付上级检查考核。

4、责任（社）区民警队伍的整体素质和管理水平与社区警务建设的要求尚有一定的差距。社区警务建设开展的好坏在某种程度上取决于社区民警队伍的整体素质和管理水平。社区民警是社区警务建设的排头兵、直接负责人和主力军。因此，提高责任区民警队伍素质是建设和完善小城镇社区警务的第一要素。

5、小城镇人口数量呈洪峰型高涨，人口结构发生质的变化，加大了社区警务工作的难度和不可预见性。外来人口不断增多，常住人口与外来人口比例倒挂，人口结构发生质的变化，这是小城镇最显著的特点。这一特点一方面决定了在小城镇中开展社区警务工作与内地、大城市的不可比性，另一方面独特的人口结构引发诸多社会问题，增加了管理难度，外来人口违法犯罪问题在一段时间内不可彻底解决，这从客观上导致在小城镇社区警务的工作任务变得更加艰巨，情况更复杂。这是小城镇的最具代表性的特点。

三、积极探索小城镇开展社区警务工作的思路和模式

要搞好小城镇社区警务工作，必须紧密结合小城镇的实际情况，从根本上解决存在的问题，要充分利用优势和有利的条件，大胆探索和尝试，概括起来讲就是：

（一）工作重心调整，正确把握社区警务建设的实质和精髓。

社区警务建设并不是只改一下名称、换几块牌子、增加几本台帐那样简单。名称要改、牌子要换，台帐要增加是必然必要，但这只是社区警务建设的一个环节，关键问题就是要正确把握其实质性的内容：

1、外来人口和出租屋管理——社区警务建设的重点。小城镇社区警务改革的一个重要内容就是管好社区实有人口，但小城镇实有人口管理的内容和内涵与大城市有本质上的差别。外来人口、出租屋管理才是小城镇发展进程中实有人口管理的重头戏，也是社区警务建设的重点，利用社区警务建设的契机，不断探索长效管理机制。社区民警要通过人口管理的规范化建设，真正做到：各类人口尤其是流动、暂住人口和重点人口底数清、情况；对社区内的违法犯罪嫌疑人发现得了，控制得住，提供得出。

2、社区防控——社区警务建设的主题。社区警务改革的出发点和目标是改变以往重打击轻防范的做法，将治安防范摆到突出的位置。社会治安防控的第一道防线在社区。社区民警要把社区各方面力量有效组织起来，从人、地、物和时间、空间等方面，组织开展预防犯罪宣传教育、邻里守望、对违法犯罪高危人群教育转化、推广各种防范硬件措施等各种形式多样、生动活泼的社区群众性治安防范活动，构筑严密的群防群治网络，营造一个“打防结合，预防为主”的大环境，提高社会治安防控，有效促进防范工作的落实，从而减少和控制可防范性案件的发生。依此，社区警务建设的每个工作环节都要围绕这个主旋律进行，从而达到发案少、秩序好、社会稳定、群众满意的目标。

3、服务群众——社区警务的宗旨。为人民服务是公安工作和人民警察的宗旨，社区警务建设应该充分体现这一点。通过社区警务工作的开展，将服务延伸到社区，拓展服务的范围，全方位提升服务水平。另一方面警民关系的融洽程度直接决定着社区警务工作的成败，建立鱼水相融的警民关系，使群众对警方产生认同、依赖和信任感，从而关注、支持警方工作。这是建立面向21世纪新型警方公共关系的内在要求，也是检验社区民警各项工作的出发点和标准。

（二）地域划分的调整，找准社区警务建设的切入口和突破口。

要保证社区警务建设有一个良好的开端，并形成长效的管理机制，必须对地域概念有一个全新的认识，彻底解决小城镇发展进程中形成的地域扩大延伸、跨地域发展所带来的管辖不清、职责不明、管理出现空挡等实质性问题。要做到这一点，必须动真格，痛下决心，从公安体制改革、警务区（责任区）的划分确定等治本方面入手：

1、机构改革、警力整合为社区警务建设的着力点。要将社区警务建设与当前正在进行的公安机构改革机密结合起来，公安机构改革必须服务和服从于社区建设。特别是改革后的派出所设置要与地域管辖相一致，与社区警务建设相衔接，要求派出所科学设置，警力合理配置。社区警力合理配置是社区警务建设的基本要求。要根据社区规模、地域大小、治安状况、人口因素、警力情况、民警素质以及民警的实际承受能力等综合因素，科学设置，合理配警。目前，有些地方已经对派出所的主要职能、机构设置、人员编制和领导职数以及整个派出所的布局等进行明确规定，这标志着公安机关机构改革设置调整已进入具体实施阶段。从整体来看有两个特点：一是通过对现有派出所的调整设置，重新划分了派出所的管辖区域，有效地整合了警力资源，基本上与小城镇的地域发展实际相配套，使有限的警力得到了充分利用；二是每个派出所设置4或5名所领导，充实和加强了基层派出所的领导班子，这与小城镇发展进程中基层派出所所承担的繁重的工作任务是相一致的。

2、警务区的划分为社区警务建设的支撑点。目前，小城镇地区普遍存在警务区过大，划分不科学的问题。造成管辖范围普遍过大；管辖的实有人口情况分配不均衡。要改变这个状况，必须对警务区重新划分确定。在实际操作中要改革以往由派出所自行划分警务区的作法，首先必须明确社区民警的配备比例不得少于总警力的35%。在此基础上由分局业务部门根据社区民警人数对照辖区面积、人口、出租屋数量以及治安复杂程度等因素，制定一个操作性强的划分标准，再由各派出所具体实施，分局负责宏观指导。通过警务区的划分，配齐配强社区民警，落实责任，确保社区警务工作走上良性循环的轨道。

（三）运作模式的调整，够建适合小城镇的社区警务工作框架和特色。

具体地讲，小城镇社区警务工作的模式是“234”的框架。

1、两支队伍为主体的社区治安资源整合机制。实现社区警务工作机制的责任区民警必须建立社区治安资源整合机制。首先是配备能指挥得动、管理到位、素质较高并切实发挥作用的两支专职协管力量：一支是户管员队伍，主要协助社区民警开展外来人口出租屋管理，另一支是保（治）安员队伍，在社区民警的指导下，在社区范围内开展治安巡逻守护。在此基础上，还应充分挖掘社区其他治安资源，对社区企事业单位的保安员进行有效地整合，开展群防群治。

2、三大功能为轴心的社区警务服务体系。统一在每个社区警务室设置综合服务平台、调解室、民警办公室（有条件的可以设治安力量备勤室）三大功能摸块，并相对应推出四个方面的服务项目，形成社区警务一条龙的服务体系。一是警务咨询、法制宣传、受理群众报警求助；二是治安民事纠纷以及可以调解处理的治安案件的调解处理；三是外来人口、出租屋登记变更以及房屋租赁中介服务；四是受理身份证、儿童证、暂住证的申请以及治安管理业务初审。

3、四个转变为核心的社区警务运作方式。一是由原来责任区民警单兵作战转变为与治保会联手紧密配合。一方面将社区民警安排到社区（居委会）或者是村民小组任职，加强协调和沟通；另一方面，硬性规定治保主任或治保会成员必须参与社区警务室的日常工作、值班、备勤，每周不得少于一定的工作日，同时与社区民警轮流受理治安民事纠纷的调解处理工作；二是由单向接处警转变为双向接处警。即通过加大宣传力度，社区群众可以直接向社区警务事报警求助，派出所接到报警特别是现行案件在出警的同时，及时通知社区警务室的备勤值班人员或在社区巡逻的治安力量就近快速出警，进行先期处置；三是由原来按部就班转变为弹性工作制。社区民警除了在派出所正常值班和承诺的在警务室接待群众的规定时间外，其余时间灵活调整，采用“群众下班我上班”的方式，四是由派出所单个服务窗口转变为以社区警务室为平台的多个服务点。即在不违反有关规定的基础上，将由派出所窗口受理的服务项目尽量下放到社区警务室，由社区警务室直接受理和办理，最大限度地方便群众。[参考资料] [1]张兆瑞.社区警务论：社会治安综合治理的社区化理论与实践.中国人民公安大学出版社.2003.11 [2]谢朱景.对我国社区警务改革的理性思考.公安研究.2002第6期

[3] 冷幼民.农村城市化进程中的社区警务.公安研究.2003第1期

[4] 小城镇社区警务建设的实践与思考.孝感市公安局治安支队信息网

[5] 小城镇社区警务建设思考.人民公安报.2002 [6]吕庆继.论社区警务改革战略.江苏公安高等专科学校校刊.2004第4期

[7] 浅论新形势下的社区警务.辽河刑侦论坛.2005年11月7日